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张一博
成年心智障碍者在意思表达、认知范围、自理能力等方面存在不同程度的缺陷，民事行为能力也因此受损。鉴于此，自罗马法时期开始，人们便创设了监护制度用以弥补成年心智障碍者民事行为能力的不足，保护其合法权益。各国成年心智障碍者的监护制度均建立在亲属关系之上。随着现代社会结构的变化，亲属关系不再像往日那样密切，再加上监护工作繁杂琐碎，以家庭为基础的监护体系逐渐产生罅隙，监护制度不再局限于亲属法，监护人的资格逐渐多元化。监护制度的形态因而发生了改变，从“自益监护”演变为“他益监护”[1]。部分成年心智障碍者没有能够履行监护职责的亲人及朋友，也无经济能力雇用私人对其提供监护，生存状况便存在巨大危机。以美国为代表的福利国家针对这部分心智障碍者创设了公共监护制度（public guardianship)，由公共官员或公共机构承担监护责任，照顾心智障碍者的生活，并管理其财产。
我国成年心智障碍者法定监护制度体现在《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第28条。该条限定法定监护人为成年心智障碍者的配偶，父母、子女，其他近亲属，以及经被监护人住所地居民委员会、村民委员会或民政部门同意的其他愿意担任监护人的个人或者组织。若成年心智障碍者没有依法具有监护资格的人，《民法典》第32条规定其监护人“由民政部门担任”，或“由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任”。由此可见，《民法典》赋予了愿意担任监护人的组织、民政部门和具有监护条件的基层群众性组织监护人资格，使成年心智障碍者的监护人不再局限于自然人，虽未明确书写“公共监护”一词，但已体现了国家确立公共监护制度的意图。结合监护制度的其余相关规定，我国《民法典》俨然已从宏观层面为成年心智障碍者公共监护制度搭建起了基本框架。然而，我国立法并未从微观层面就该制度确立具体的适用规范。一些细节性的问题值得思考：公共监护人的适格范围是什么？公共监护应如何启动？公共监护人须履行哪些职责？公共监护人是抽象的组织机构，不具备像自然人一般直接监管、照顾成年心智障碍者的能力，应当如何履行监护职责？公共监护人应当由谁监督？公共监护人履行监护职责不力应承担何种法律责任？
2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中强调“完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展”是党在新时代新征程中的重要任务之一[2]。成年心智障碍者公共监护制度是我国残疾人关爱服务体系的组成部分，是增进成年心智障碍者民生福祉的有效措施，明确其制度原理与内容具有重大理论意义。本文将从梳理阐释公共监护制度的理论入手，在我国社会现实和立法现状的基础上结合域外先进经验，探索健全我国成年心智障碍者公共监护制度的路径，以期对改善成年心智障碍者的生存困境有所裨益。
传统的监护制度属于私法领域，然而私法仅能提供形式上的平等，长期私法自治造成的后果是实质不平等的问题日益显著，个人利益与社会利益的冲突日渐突出。如何保障社会弱势群体的权益引起了人们的关注。从20世纪60年代起，西方福利国家如美国、英国、德国等，就开始采用公权力介入私法领域的方式，为社会上的弱势群体提供一些基本服务。公共监护制度也正是在这一阶段逐步发展起来，并成为监护制度中必不可少的组成部分。公共监护制度也被称为“最后手段的监护”，是指“在缺乏有意愿、有实力、有责任的家庭成员或朋友作为私人监护人，也没有经济能力雇用私人监护的情形下，任命公共官员或公共实体作为监护人承担法定监护责任”[3]。该制度主要服务于丧失或部分丧失决策能力和生活能力的成年心智障碍者，旨在改善上述人群的生活困境，提升其生活质量。公共监护制度通过国家干预和法律强制来调整原属于私法领域的监护关系，保护社会弱势群体的利益。国家公权力的介入让监护制度带有公法的性质和色彩，在此意义上，公共监护制度已逾越民法的范畴。社会法是“由国家制定和颁布的旨在保护社会弱者的生活安全，提供社会福利，促进民生福祉，具有国家和社会帮助或给付性质的法律法规的概称”[4]，其产生的目的是保障社会弱势群体的基本生活和基本权利，解决其生存和发展的问题。公共监护制度满足社会法的“社会性”“帮扶性”“脱困性”的特征[5]，因此，笔者认为公共监护制度应当属于社会法范畴。下文笔者将从社会法的理论基础入手，探讨成年心智障碍者公共监护制度的法理依据与法律原则。
2.1 成年心智障碍者公共监护制度的法理依据
2.1.1 人权理念的指示
人权是人的基本权利，生存权位处人权之首。实现生存权是享受其余人权的前提。生存权意指国家需要确保人在社会生活中的尊严，保障国民具备基本的生活条件，国民在缺乏基本生活条件时有权请求国家提供必要的帮助[6]。在生存权理论下，国家具有保护生活困顿者和社会弱势群体的义务。成年心智障碍者虽生之不幸，但与生俱来便享有生存的权利，当遭遇困境时，国家应帮助他们走出困境，至少给他们提供一种过得去的生活。《联合国人权宣言》第25条也强调了人在遭遇疾病、残废等情况下丧失生存能力时，有权获取生活的基本保障①《联合国人权宣言》第25条第（1）项规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；
在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。。成年心智障碍者常不具备完整的决策能力和生活能力，在缺失监护人的情形下，无法保障正常生活，为此需要国家承担兜底性的监护职责。公共监护制度对传统监护制度起补充作用，能让成年心智障碍者在缺失监护人时得到公权力的救济，保障维持生存的基本权利。
人权理念的另一核心要义即平等。《联合国人权宣言》第7条规定人在法律面前不受歧视，有权享受平等保护。《残疾人权利国际公约》第12条规定了“残疾人在法律面前获得平等承认”，“缔约国应当确认残疾人在生活各领域享有与他人平等的法律权利能力”。我国《残疾人保障法》第3条和《精神卫生法》第4条也分别肯定了残疾人与精神障碍患者的人身、财产权利不受侵犯。基于人权理念，成年心智障碍者有被平等对待的权利，但因其决策能力参差不齐，国家在行使监护权时应尽可能尊重其个人意愿和选择，为其行使政治、经济、社会、文化等各项权利时提供协助。
2.1.2 社会正义论的引导
社会正义论是美国哲学家罗尔斯提出的突破古典自由主义思想的新型正义理论，其包括两个原则：第一，“平等自由原则”，它包括两个主张：一是每个人都具备平等的权利去拥有相同数量的基本自由；
二是每个人享有的基本自由应尽可能地广泛。第二，“差别原则”。罗尔斯主张实现社会正义，但并不主张绝对的平等。“差别原则”包括两方面内容:一方面，应将社会与经济的不平等合理安排成最有利于每一个人的利益的方式，特别是使最少受惠者取得最大利益；
另一方面，社会与经济的不平等应仅与职位相连，而职位在机会平等的公平条件下面向所有人开放[7]。“差别原则”乃社会正义论精髓之所在，其本质在于通过国家干预和社会立法给予社会弱者一定的补偿，用以缓解社会强者与社会弱者的极端分化。美国学者赖克曾言：“世界上最贫困的人，连最低的生活必需品都没有，也常常忍受脏乱和不安全的环境；
而富人们拥有太多的有形玩物，也享受着某些令人愉快或最安全的环境。”[8]若社会强者与社会弱者极端分化，会导致矛盾层出不穷，不利于社会稳定，更难以实现社会正义。有鉴于此，为处于社会弱势地位的成年心智障碍者构建公共监护制度，就是国家在利益分配上向社会弱势群体倾斜的表现，一方面可以造福成年心智障碍者，另一方面有利于社会的安全与稳定。
2.1.3 风险社会下国家责任论的要求
根据国家统计局公布的数据，我国残疾人中，老年残疾人口数量占比最高②《2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》（第二号）显示我国残疾人口的年龄构成为：0-14岁的残疾人口为387万人，占4.66%；
15-59岁的人口为3493万人，占42.10%；
60岁及以上的人口为4416万人，占53.24%（65岁及以上的人口为3755万人，占45.26%）。http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200711/t20071121_387540.shtml，最后访问日期2022年8月26日。。按照该比例推测，我国拥有人口数量极为庞大的老年心智障碍者群体。我国自1999年起已迈入人口老龄化社会，人口老龄化的趋势可以预见，但因高龄而引起的各种退化性疾病，如阿尔兹海默症等，导致老年人失智的风险却难以预见。当前医疗科学对老年退化性疾病的有效防治尚且缺乏信心，退化性疾病对人体的损害基本难以逆转。随着人口老龄化程度加剧，老龄人口持续增加，退化性疾病致使老年人成为心智障碍者的风险已由个人风险转变为社会风险。在传统监护制度下，老年心智障碍者的监护人多由伴侣或子女担任，伴侣随着年岁增加履行监护职责逐渐力不从心，大多数老年心智障碍者的监护职责最终会落在子女身上。而我国自20世纪70年代起实施计划生育政策，家庭中子女数量骤减，一个年轻人可能同时须担负多位老人的监护任务，生活压力极大。国务院发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》显示出我国“独居和空巢老年人”数量庞大[9]。由此可见，以家庭为基础的监护体系难以应对现实挑战，老年心智障碍者缺乏法定监护人的情形极易发生，老年心智障碍者相对其他成年心智障碍者更容易出现无人监护的问题。在此情形下，该由谁来承担无法定监护人的老年心智障碍者的监护责任？国家责任论强调国家在人民面临生存困境时须承担救济责任和保障义务，要求国家“进一步落实尊重人本、公平负担和照顾弱者的实质正义”[10]。基于该理论，国家在人民个人权利行使不得时，须积极提供帮助。在社会风险面前人们对国家的依赖程度更高，当人们不能依靠家庭抵御风险时，国家和政府就成了人们最后的避难所。当老年心智障碍者面临无人监护的问题时，担负起监护人的职责就是国家的义务。
2.2 成年心智障碍者公共监护制度的法律原则
《民法典》第35条①《民法典》第35条：监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责；
成年人的监护人履行监护职责，应当最大限度地尊重被监护人的真实意愿，保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事法律行为。对被监护人有能力独立处理的事务，监护人不得干涉。是我国对成年人监护制度原则的根本性规定，成年心智障碍者是成年人监护制度的主要适用主体，我国构建成年心智障碍者公共监护制度时也应遵守该规定。根据该规定可以总结出以下三项原则：
2.2.1 最大程度尊重被监护人真实意愿原则
该原则意指监护人应当最大程度尊重被监护人的真实意愿和自主性，按照被监护人的能力状况协助其做出决定并实施相关民事行为，除非被监护人完全丧失行为能力，否则监护人不得替代被监护人做决定。该原则是联合国《残疾人权利国际公约》尊重残障个体的意愿、自由，保障其自主决策权精神的体现，符合国际上成年人监护制度从“替代决定制”到“协助决定制”范式转型的趋势。不同成年心智障碍个体具有不同程度的认知和决策能力，我国在构建成年心智障碍者公共监护制度时，应当要求公共监护人在履行监护职责时充分了解被监护人的能力状况和真实意愿，在被监护人的能力范围之内支持其发挥自主性，根据其能力状况协助其充分了解有关信息，形成最终决定并实施相关民事行为。
2.2.2 限制干涉被监护人自由原则
该原则是指监护人行使监护职责的范围应当受到限制，监护人不得干预被监护人办理其力所能及的事务。正如李霞教授所言：“监护是一把双刃剑，在保护被监护人利益的同时，由于其必定涉及对被监护人权利的限制，也有可能给被监护人带来侵害。”[11]有鉴于此，监护人的权利应通过法律限制在一定范围之内，限制的范围应由被监护人的能力状况所决定。监护人坚决不得干预被监护人办理其能力范围内的事务。限制干涉被监护人自由原则的确立是为了更好地尊重和保障被监护人的人权。我国在构建成年心智障碍者公共监护制度时，应通过立法明确公共监护人的职责范围，并在具体的个案中依照成年心智障碍者的能力状况确定其公共监护人具体的职责范围，公共监护人在履行监护职责时不得超出其具体的职责范围。
2.2.3 最有利于被监护人原则
该原则是指监护人在履行监护职责时，应按照最符合被监护人利益的方式办理监护事务，其中被监护人的利益是指假使被监护人具备行为能力时也会选择此种方式办理相同事务的可能性。具体包括两方面内容：一方面，监护人替代无行为能力的被监护人所做出的决定或行为应当是最有利于被监护人的决定或行为；
另一方面，监护人协助自主决定能力欠缺的被监护人做决定或实施相关民事行为时，须尽可能满足被监护人的意愿，但前提是被监护人是自愿的且对被监护人是无害的。依据此原则，我国在构建成年心智障碍者公共监护制度时须明确公共监护人办理监护事务时应尽最有利于被监护人的义务。为保证监护行为的质量，还应设置监护监督人来监督公共监护人的监护行为。
3.1 公共监护人的适格范围
公共监护人（public guardian）与私人监护人（private guardian）概念相对，是指被法律授权照顾某些缺乏自主决定能力或丧失部分或全部行为能力的人的生活、管理其财产，并帮助其行使权利的公共官员或公共机构[12]。域外立法经验反映出各国公共监护人的适格范围不同，例如美国的公共监护人包括州或郡政府的雇员、政府机构、准政府组织或接受政府资金资助或监督的志愿者组织，德国公共照管人①德国于20世纪90年代修改了成年监护法，将无行为能力制度与监护制度区分开来，以“照管”一词替代了“监护”。照管人须尊重被照管人的自主决定权，只需要管理法院明确授权其办理的事务。涵括法院任命社团或官方机关的具体工作人员为社团照管人和机关照管人，以及例外情况下任命社团或机关本身作为照管人[13]。虽然各国公共监护人的具体适格范围不同，但都体现了一个共同特征：社会性。公共监护人不限于自然人或机构，其非被监护人主动委托，并且与被监护人没有特定私人关系，缺乏情感基础。公共监护人在被监护人无人监护之时承担监护职责，体现了一种国家监护或社会监护的理念。
依照上述公共监护人的范畴与特征来看，我国《民法典》已对成年心智障碍者公共监护人的适格范围做出了明确的规定。根据《民法典》第32条，被监护人无依法具有监护资格的人担任其监护人时，由“民政部门”担任，也可以由“具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会”担任。由此可见，民政部门和被监护人住所地的居民委员会、村民委员会（以下简称“两委会”）属于兜底监护人，理应具备我国公共监护人的资格。其中，民政部门在公共监护人资格中具有优先性，而两委会担任公共监护人须具备履行监护职责的条件。学界对于两委会担任公共监护人存有疑虑。有学者认为，两委会为基层群众性自治组织，并非专业的福利机构，普遍存在人、财、物资源匮乏的状况，监护能力难以保障[14]。国家保留具备监护条件的两委会公共监护人的资格是考虑到我国国情复杂，部分地区仍然存在“熟人社会”的特征，其两委会仍具备一定的监护能力[15]。我国监护制度秉承了“以家庭监护为基础，社会监护为补充，国家监护为兜底”[16]的立法思想，通过选任民政部门为国家监护人，选任具备履行监护职责条件的两委会为社会监护人来弥补传统成年心智障碍者监护制度的缺陷，体现了国家对于弱势群体的倾斜照顾。
另外，根据《民法典》第28条，经被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门同意后，自愿担任监护人的组织可以担任成年心智障碍者的监护人。王利明教授指出，此处的“组织”主要指代社会公益组织[17]。随着我国公益事业的蓬勃发展，具有监护意愿、能力和专业性的社会公益组织逐渐增多，由适格的社会公益组织担任成年心智障碍者的监护人已具备切实可行性。社会公益组织能够吸引一定的社会捐助资金，以及大量具有利他心理、自愿为成年心智障碍者付出时间与精力的志愿者[18]。在逐渐上升的监护需求下，赋予社会公益组织监护人资格，辅之以政府的支持，可一定程度壮大社会监护的力量，分担国家监护的负担。由此可见，社会公益组织亦属于我国公共监护人的适格范围。然而，从《民法典》的体系来看，社会公益组织的监护人资格被规定为法定监护人而非兜底监护人，反映出社会公益组织的监护人定位与村民委员会、居民委员会以及民政部门不同，不具备兜底属性，仅能作为我国公共监护人力量的补充，属于社会监护人的一部分。为了提升社会公益组织在监护领域的参与度，我国还须出台配套的社会公益组织的资格认定规则、监护能力审核规则、监护关系备案规则和外部监督规则，以确保筛选出适格的社会公益组织为成年心智障碍者提供有品质的公共监护服务。
综上所述，在《民法典》的框架下，我国公共监护人的适格范围包括民政部门、符合监护条件的居民委员会和村民委员会，以及经居民委员会、村民委员会或民政部门同意且自愿担任监护人的组织。民政部门与符合监护条件的居民委员会和村民委员会属于兜底监护人，是我国公共监护人的主要力量；
经居民委员会、村民委员会或民政部门同意且自愿担任监护人的组织属于一般监护人，不具备兜底属性，是我国公共监护人力量的补充。
3.2 公共监护的启动
公共监护启动的前提是成年心智障碍者无履行监护职责的亲人及朋友，也无经济能力雇用私人对其提供监护，陷入了无人照管的境地。换言之，成年心智障碍者缺失家庭监护以及意定监护。另外，当成年心智障碍者虽具备家庭监护或意定监护，但其监护人怠于履行监护职责，或故意损害被监护人的人身或财产权益，导致被监护人陷入生存困境时，若无其他适格主体担任监护人，则应当启动公共监护。因为《民法典》第36条规定，监护人有上述情形的，法院根据有关个人或组织的申请可撤销监护人资格。由此，若无其他适格主体担任监护人，此时被监护人则陷入缺失监护的状态，亟须启动公共监护。总之，公共监护的启动须具备缺失家庭监护以及意定监护的条件或存在家庭监护人或意定监护人行使违法性行为造成被监护人不利后果的情形。
公共监护的启动按照监护人的不同分为两种：
一是社会公益组织作为公共监护人。担任公共监护人须具备监护能力且满足自愿性要求。根据《民法典》第28条规定，社会公益组织属于第四顺位的法定监护人，当成年心智障碍者缺失前三顺位的法定监护人且未委托意定监护人时，若社会公益组织自愿担任成年心智障碍者的监护人，可向被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门申请，经同意后可担任成年心智障碍者的公共监护人。当存在成年心智障碍者的家属监护人或意定监护人怠于履行监护职责，或故意损害被监护人的人身或财产权益，导致被监护人陷入生存困境的情形时，社会公益组织可自行向法院申请撤销原监护人资格，并指定自己作为公共监护人。
二是民政部门或两委会作为公共监护人。《民法典》仅规定了民政部门或具备监护条件的被监护人住所地的居民委员会或村民委员会的兜底监护义务，并未明确提及如何启动公共监护。域外大陆法系立法例显示，日本和德国等国家均采用法院选任公共监护人（照管人）的方式启动公共监护程序。日本和德国均设置家庭法院专门处理家庭纠纷。依据《日本民法典》第843条，日本公共监护的启动由家庭法院依职权或依被监护人本人以及其他利害关系人的请求选任公共监护人开始；
依据《德国民法典》第1896、1897、1900条，德国公共监护的启动则仅由照管法院依被照管人本人的申请或依职权选任公共监护人，无案件利害关系人的请求，但若公共监护的类型为社团监护，须取得社团的同意。由法院直接选任最适宜的公共监护人体现了国家公权力对于监护的直接干预。相较之下，我国并未设置独立的家庭法院，且我国法院审理案件奉行“不告不理”的原则，法院并无直接为成年心智障碍者选任监护人的职权。司法实践显示，成年心智障碍者缺失家庭监护人以及意定监护人时通常由民政部门申请作为监护人①例如：河南省鹤壁市山城区人民法院（2016）豫0603民特5号民事判决书；
安徽省亳州市谯城区人民法院（2016）皖1602民特10号民事判决书等。或由案件利害关系人提出由民政部门担任监护人②例如：河南省安阳市文峰区人民法院（2014）文民特字第2号民事判决书等。；
而成年心智障碍者的家庭监护人或意定监护人不能尽到监护义务导致被监护人实际处于无人监护状态时，可由监护人申请变更为公共监护③例如：内蒙古自治区克什克腾旗人民法院（2019）内0425特4号民事判决书等。。结合域外经验以及我国司法实践，本文认为若由民政部门或两委会担任公共监护人，则公共监护的启动应以法院依被监护人本人、民政部门、两委会、案件利害关系人等申请选任公共监护人作为标志。
由于社会公益组织作为公共监护人的定位与民政部门、村民委员会或居民委员会不同，所以启动顺序亦有所差异。《民法典》第32条规定，没有监护资格的人时，民政部门和两委会对被监护人承担兜底监护责任。因此，社会公益组织作为第四顺位的法定监护人在公共监护中处于第一顺位，如有具备监护能力且自愿担任监护人的社会公益组织申请担任公共监护人，应优先任命其为监护人。民政部门和两委会均为兜底监护人，其中民政部门具有优先性。当被监护人住所地的村民委员会或居民委员会亦具备履行监护职责的条件时，若被监护人尚具备一定的自主决定能力，法院可参考被监护人的意见从两者中选择公共监护人；
若被监护人完全丧失自主决定能力，法院可比较民政部门和两委会的监护条件，选择更适宜被监护人的机构作为公共监护人。
3.3 公共监护人的职责
公共监护人作为监护人的一类，其职责范围应与成年监护人的职责范围一致。《民法典》第34条规定了监护人的职责内容，其一是“代理被监护人实施民事法律行为”，其二是“保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益”。因此，成年心智障碍者公共监护人的职责包括两方面内容：一方面，协助或代理成年心智障碍者实施民事法律行为，有效参与社会生活；
另一方面，保护成年心智障碍者的人身、财产等合法权益不被侵害。其中，保护职责是公共监护人需要履行的首要职责，要求公共监护人在实践中承担下述义务：首先，照顾成年心智障碍者的生活，保障其身体健康；
其次，规划、管理和保护成年心智障碍者的财产，保证使用和处置的财产在合理范围之内，尽量避免财产被第三人侵害；
最后，看护和管束成年心智障碍者，避免其伤害自身或危害他人。
公共监护人接受任命后须第一时间选任本机构工作人员作为专职代理人负责办理具体监护事务，并及时予以登记。当前我国缺乏一个统一的公共监护关系管理系统，以至于国家难以从宏观上掌握接受公共监护的成年心智障碍者的整体状况，不利于及时监督监护质量。面对逐渐增加的公共监护需求，我国确有必要借助大数据技术建立公共监护大数据管理系统，针对成年心智障碍者的具体情况，由公共监护人负责记录具体监护行为，由公共监护监督人负责定期审查以保障监护质量。
无论被监护人是成年精神障碍者还是成年智力障碍者，受残疾程度的影响，个体的自理能力、认知能力和决策能力均存在实质性差异。公共监护人履行监护职责不能一概而论，需要根据被监护人的残疾程度确定适当的监护职责范围。当被监护人的残疾状态发生变化时，须及时调整监护职责范围。公共监护人在履行监护职责的过程中应最大程度尊重被监护人的真实意愿与自主性，尽可能减少对被监护人的限制，并选择最符合被监护人利益的方式办理监护事务。由于成年心智障碍者在行为上存在一定的差异，公共监护人履行监护职责时理应有所侧重。就成年精神障碍者而言，其在精神失常的状态下可能伤害自身或危害他人，具有一定社会危险性。是故，对于成年精神障碍者的监护需侧重安全保障，重点关注并及时检查其精神状态。当其有伤害自身或危害他人的行为或潜在行为时，公共监护人须及时将其送往医疗机构安排住院治疗①《 中华人民共和国精神卫生法》第30条规定，就诊者为严重精神障碍患者并有下列情形之一的，应当对其实施住院治疗：（一）已经发生伤害自身的行为，或者有伤害自身的危险的；
（二）已经发生危害他人安全的行为，或者有危害他人安全的危险的。。相较于成年精神障碍者，大多数成年智力障碍者不存在社会危险性，但因智力和社会适应能力受损，成年智力障碍者难以自理日常生活。公共监护人监护成年智力障碍者时须侧重日常生活照料，培养其生活和社会适应能力。
民政部门作为核心兜底监护人，在公共监护中承担主要监护责任。但我国的民政部门的职责囊括社会福利、救灾救济、婚姻登记等多项事务，担任公共监护人只是其中的一项职责[19]。由民政部门直接负责成年心智障碍者的日常照料显然不现实，实践中民政部门通常委托其下设或管理的养老机构和精神疾病服务机构分别具体履行成年智力障碍者和成年精神障碍者的监护职责[20-21]。由此引申出两个问题：第一，为了保证监护质量，每个公共监护执行机构负责的成年心智障碍者人数应当加以控制。若民政部门下设的公共监护执行机构无法满足社会公共监护需求，应如何处理？第二，公共监护执行机构的主要职能是照顾成年心智障碍者的生活起居，提供日常护理，保障其身心健康。然而，监护职责除了人身监护以外，还有财产监护，若被监护人拥有一定数量的财产，谁应负责管理？
就第一个问题而言，本文认为福利服务外包（outsourcing）能解决资源稀缺的问题。福利服务外包是指政府通过缔结合同将部分福利服务委托给其他机构提供，从而政府角色定位从供应者转换为购买者与监督者[22]。2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，大力支持民办养老机构的发展。截至2020年底，全国注册登记的养老机构已有3.8万家[23]。这些民办养老机构成为后备公共监护执行机构资源。当民政部门下设的公共监护执行机构无法满足社会公共监护的需求时，应允许民政部门向此类民营社会服务机构购买服务，通过监护职责外包，以解决福利服务资源紧缺的问题。与此同时，民政部门应积极履行监督者的义务，保障民营社会服务机构能够保质保量地提供监护服务。
就第二个问题而言，无论民政部门还是公共监护执行机构，均非专业的财产管理机构，并不擅长财产管理。德国、日本以及我国台湾地区允许被监护人拥有多位监护人，以应对监护职责有时存在复杂性或专业性的问题。当遇到被监护人拥有一定数量财产的情形，法院通常会选任财务或金融专业人员与公共监护人同时作为监护人。然而，我国《民法典》并未授权成年心智障碍者拥有多位监护人。因此，本文建议当民政部门遇到棘手的财产监护难题时，可以将财产管理外包给财务管理机构或金融机构，并加强监督，避免损害被监护人的财产权益。民政部门在选择监护职责外包之前，须对承包单位的资格进行审查，确保其具备相应的专业能力与资质，并确保其与被监护人之间不存在利益冲突。
因此，民政部门担任公共监护人时几乎不可避免地与公共监护执行机构形成新的法律关系。那么公共监护人与公共监护机构的监护职责应如何划分？民政部门须指导和监督公共监护执行机构及其工作人员的监护工作；
听取公共监护执行机构关于监护工作的定期汇报；
组织公共监护执行机构的工作人员培训监护技能；
做出有关成年心智障碍者人身事务、重大医疗措施、重大财产处置的决定。而对公共监护执行机构来说，公共监护机构须安排工作人员负责照料成年心智障碍者的日常生活，有权就日常生活事务协助或替代成年心智障碍者完成，包括普通医疗事务如身体检查、感冒治疗、疫苗接种等；
有权就日常生活事务合理花费和处置成年心智障碍者的财产；
有权合理约束成年心智障碍者，避免其对第三人造成伤害。除此之外，应确立公共监护执行机构向主管民政部门定期报告制度，以加强公共监护人与公共监护执行机构之间的沟通，落实公共监护人对公共监护执行机构的监督责任。公共监护执行机构还应组织工作人员积极参与民政部门组织的监护技能培训，提升工作人员的监护能力。
3.4 公共监护监督人及其职责
任何制度的有效运行都离不开监督。成年心智障碍者因自身认知能力存在缺陷，行为能力受到限制，难以监督公共监护的质量，那应当由谁来充当公共监护监督人？我国的监护监督机制尚不健全，根据《民法典》第36条可知，“其他依法具有监护资格的人，居民委员会、村民委员会……医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会……依法设立的老年人组织、民政部门等”组织和个人可对成年心智障碍者监护人履行监护职责的具体情况予以监督，但履行监督职责的方式仅为“申请撤销监护人资格”。由此可见，我国的监护监督机制存在监督主体多元、监督职责单一的特征，容易造成监督主体相互推诿、监护职责难以落实的问题。另外，该监护监督机制的主要适用对象为自然人，在公共监护上该机制的适用存在困难。就监督主体而言，成年心智障碍者只有在无家庭监护以及意定监护的情形下才能接受公共监护，自然无“其他具有监护资格的人”担任其监护监督人。当公共监护人由社会公益组织担任时，赋予民政部门和两委会公共监护监督人的身份尚且可以发挥监督作用，但当民政部门或两委会担任公共监护人时，再由民政部门和两委会担任公共监护监督人，就容易出现既是“运动员”又是“裁判员”的现象，监督效果堪忧。《民法典》第36条规定的其余监督机构，与被监护人的日常关联性较小，难以及时发现并反馈监护人消极履行监护职责的情况，限制了其监督职责的有效履行。就监督职责而言，单一的监督职责“申请撤销监护人资格”在公共监护上适用难度大。在《民法典》下，公共监护的主体优先为民政部门，只有两委会具备更好地行使监护职责的条件或民政部门暂时不具备行使监护职责的能力时，才由两委会担任公共监护人。当公共监护主体怠于履行监护职责时，若监督机构申请撤销其监护人资格，则可能出现再无适格公共监护人的情形。一言以蔽之，我国的监护监督机制尚不完善，现有的监护监督规定在一定程度上不适应公共监护制度，须另行增加公共监护监督人并调整其监督职责。
放眼域外，其监护监督机制主要分为私力监护监督模式、公力监护监督模式以及公力与私力并行的双轨制监护监督模式[24]。公力监护监督模式主要是指法院主动介入监护监督中担任监督主体。其因监督范围的全面性和监督的有效性而被多国采用，如英国、美国和德国等均采用此模式。在公共监护中，司法介入监督尤为明显。以德国为例，德国成年心智障碍者若无家庭成员或朋友担任其照管人，照管法院将为其选任一名专业照管人并对照管范围按照成年心智障碍者的能力状况明确予以界定。专业照管人须每年至少向法院报告一次照管情况，特别是对于成年心智障碍者财产的照管情况。专业照管人还须将替代成年心智障碍者做出的对其而言很重要或者可能对其有害的重大决定，诸如重大医疗措施决定和特定财产交易决定，上报照管法院批准。若专业照管人违反了照管职责，须对造成的损失承担民事责任，更有甚者，可能要承担刑事责任[25]。在美国，公共监护监督适用普通监护监督机制。由法院任命的监护人除了每年向法院报告监护情况以外，部分州法院如艾奥瓦州、得克萨斯州等法院要求监护人在行使监护权之前提交有关被监护人重大决定和财产管理的前瞻性计划作为对照年度报告问责的基准。另外，部分州法院如加利福尼亚州、艾奥瓦州、纽约州等法院会主动派出法院监督员或志愿者监督员定期探望监护人和被监护人，以便了解监护状况并及时予以监督[26]。
从上述对域外公力监护监督机制的考察来看，域外法院作为监护监督主体对于公共监护的干预程度很高，贯穿公共监护始终。从选任监护人、确定监护职责范围，到授权实施事关被监护人人身财产的重大决定，再到通过监护人的报告和指派调查员监督监护职责的履行情况，域外法院主导着公共监护的每一步。若监护人履职不力，域外法院还要处罚监护人，甚至撤销其监护人资格。可见，域外法院对公共监护下的成年心智障碍者提供了全面的司法保障。有鉴于此，我国在构建公共监护监督制度时，宜将法院作为公共监护监督人，着重强调法院在监督中的主导作用。法院的监护监督应自选任公共监护人起，贯穿公共监护过程的始终。具体的监督职责包括：其一，针对被监护人的财产监管，要求公共监护人制作财产清单和财产变动记录表并定期予以提交，若财产变动金额超出日常使用范围，则需要提供相关凭据；
公共监护人替代被监护人做出重大财产交易决定时，须征求法院的同意，未经同意不得擅自处置被监护人的财产。其二，针对被监护人的人身保护，要求公共监护人定期向法院汇报被监护人的身体状况和其监护职责的履行情况；
公共监护人替代被监护人做出重大医疗措施决定时，须报法院核准。其三，前文建议我国建立公共监护大数据管理系统，法院应定期抽查公共监护人关于管理系统的填报情况，若发现公共监护人有不当履行监护职责的行为，应及时制止并予以纠正。其四，法院有权对公共监护人怠于履行或不当履行监护职责的行为予以处罚，必要时可重新指定公共监护人。
法院担任公共监护监督人的前提要件在于公共监护人由法院选任。按照我国当前的公共监护制度体系，若由社会公益组织担任公共监护人，经被监护人住所地的民政部门或两委会同意便可以直接担任，在这种情形下，由法院担任公共监护监督人不具备合理性。本文认为，可由许可社会公益组织担任公共监护人的民政部门或两委会担任公共监护监督人，确保能够直接予以监督。在监督职责的设置上，民政部门或两委会应要求公共监护人定期报告监护职责的履行情况；
及时核查公共监护人所制作的财产清单和财产变动记录表；
定期查看公共监护大数据管理系统，一经发现公共监护人不当履行监护职责应及时制止；
若公共监护人拒不改正或已严重侵害被监护人的权利，应及时向法院提起诉讼，撤销公共监护人的监护权。
3.5 公共监护人的法律责任
3.5.1 公共监护人怠于履行或不当履行监护职责的法律责任
公共监护人怠于履行或不当履行监护职责的法律责任主要分为三种：
第一，侵权责任。根据《民法典》第34条，监护人怠于履行或不当履行监护职责导致被监护人合法权益遭受损害的，须承担法律责任。公共监护人怠于履行监护职责的表现为不履行、不积极履行或迟延履行监护职责导致被监护人无人看护，人身和财产权益遭到侵害；
而不当履行监护职责的表现为非基于被监护人的利益擅自处置或侵占被监护人的财产，未按照被监护人的能力协助其做决定，对被监护人管束和限制超过合理范围致使其人格尊严和身体健康遭到损害。在《民法典》下，公共监护人为民政部门、具有监护条件的两委会以及社会公益组织。由民政部门担任公共监护人，怠于履行或不当履行监护职责导致被监护人合法权益遭受损害的情形分为两种：由民政部门直接造成损害和由民政部门委托的公共监护执行机构直接造成损害。《国家赔偿法》第7条规定，“行政机关及其工作人员行使行政职权”对公民的合法权益造成损害，以及行政机关委托其他组织或个人行使行政权力对公民的合法权益造成损害的，由该行政机关承担赔偿义务。由此可见，上述两种侵犯被监护人合法权益造成损害的行为均应由公共监护人民政部门承担侵权责任。由两委会或社会公益组织担任公共监护人导致被监护人合法权益遭受损害的，因两委会属于特别法人，社会公益组织属于非营利性法人，则应由两委会或社会公益组织对被监护人遭受的损失给予赔偿。
第二，撤销监护资格。公共监护人的行为符合《民法典》第36条监护资格撤销条件的，法院可撤销公共监护人的监护资格，并另行指定其他公共监护人。
第三，刑事责任。公共监护人及其工作人员虐待或遗弃被监护人，情节恶劣满足犯罪要件的，须承担相应的刑事责任。
3.5.2 被监护人造成第三人损害的公共监护人责任
被监护人造成第三人损害时，公共监护人因被监护人的行为应承担无过错的替代责任。我国监护人责任被规定在《民法典》第1188条①《民法典》第1188条规定，无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担侵权责任。监护人尽到监护职责的，可以减轻其侵权责任。有财产的无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，从本人财产中支付赔偿费用；
不足部分，由监护人赔偿。，经文义解释可见，被监护人属于无责任能力人，当其造成第三人损害时，监护人应当承担无过错的替代责任。若监护人尽到看护和合理约束被监护人的职责，则满足减轻责任的要件，可减轻责任。当这种责任以金钱赔偿的方式出现时，赔偿费用的来源是被监护人的财产；
若被监护人的财产不足以赔偿损害后果，则由监护人予以赔偿。依据《民法典》第1188条，在公共监护模式下，成年心智障碍者造成第三人人身、财产合法权益的损失应由公共监护人承担无过错的替代责任。赔偿费用先从成年心智障碍者的财产中支付，不足部分由公共监护人承担。当公共监护人为民政部门时，其履行监护职责的行为属于行使职权，受害人须向民政部门提起行政赔偿。若公共监护人为两委会或社会公益组织，不足部分则由两委会或社会公益组织的财产予以赔偿。
随着现代社会结构的变化，以家庭为基础的监护体系愈加不能满足逐渐上升的公共监护需求。成年心智障碍者是社会的弱势群体，需要国家的倾斜保护，当其不具备依法具有监护资格的监护人时，国家和社会须承担公共监护职责。公共监护制度则是通过国家干预和法律强制来调整原属于私法领域的监护关系，保护社会弱势群体的利益。在《民法典》下，我国已具备公共监护制度的基本框架，当务之急是将域外经验与我国本土情况相结合，构建操作性强的具体公共监护规则。本文探析了如何确立具体公共监护规则，但求能够抛砖引玉。
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