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马忠法 许子昀
研究论文
《南极条约》第4条法律问题研究
马忠法 许子昀
(复旦大学法学院, 上海 200438)
《南极条约》第4条“搁置”了各国的领土主权争议, 60年来, 成功使各国在科学和其他领域顺利进行合作, 而不受主权问题的阻碍。各国在该条“模糊性”用语下谋求了更多变通的方法, 通过增强科研能力、设置“准领土管辖权”等方式不断增强其实质性存在, 同时通过推行南极环境保护举措、进行南极立法和勘探开发南极生物、淡水及旅游资源等方式提升南极治理的话语权和软实力。这些实践无疑都对该条的稳定性造成了风险和挑战。中国应当以“构建人类命运共同体”理念作为投身南极治理的方向指引, 通过推动建立合作机制等方式完善第4条存在的不足, 不断完善有关南极的国内立法体系, 强化自身在南极治理问题中的“硬实力”和“软实力”, 维护自身和全人类在南极的权益。
《南极条约》第4条 冻结条款 法律意涵 构建人类命运共同体
南极是一个被巨大冰盖覆盖的大陆, 面积辽阔, 约1391.8万km2, 是全球第5大洲。南极洲气候条件恶劣, 干燥、寒冷、风暴较多, 因被南大洋环绕与其他大陆相对隔绝, 生态系统格外脆弱。随着人类社会的不断发展, 极地事务已经成为全球热点事务之一, 南极日益凸显出其重要的政治、科学、社会和经济等方面的价值[1]。目前南极条约体系中关于“南极地区”的疆界和范围划分标准不尽相同, 本文所称“南极”为60°S以南的南极洲大陆及周边的岛礁、陆缘冰与海洋。
1959年12月1日通过的《南极条约》第4条的内容是: “一、本条约的任何规定不得解释为: (甲)缔约任何一方放弃在南极原来所主张的领土主权权利或领土的要求; (乙)缔约任何一方全部或部分放弃由于它在南极的活动或由于它的国民在南极的活动或其它原因而构成的对南极领土主权的要求的任何根据; (丙)损害缔约任何一方关于它承认或否认任何其它国家在南极的领土主权的要求或要求的根据的立场。二、在本条约有效期间所发生的一切行为或活动, 不得构成主张、支持或否定对南极的领土主权的要求的基础, 也不得创立在南极的任何主权权利。在本条约有效期间, 对在南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求。”该条款的制定初衷是为经过多轮谈判未能解决的南极主权归属问题提出一个暂时的、调和性的方案以缓解各国因主权纷争引起的冲突与矛盾, 同时起到制衡各国力量、促进各国相互合作的作用。显然, 它避免了回答南极领土存在的主权或其他权利及要求问题, 也未清晰地阐明南极的领土主权状态[2], 使得该条款能够被各国接受。简言之, 它没有真正解决南极领土主权归属问题[3], 且并不涉及南极大陆架(含外大陆架)界限的划定问题[4]。因此, 自其生效以来, 各国围绕第4条所涉领土主权问题产生的纷争从未停止, 并且随着科技进步以及人类社会的发展, 类似矛盾和纷争将变得更为突出。此外, 各国在近年来不断通过增强实质性存在、强化国家软实力等实践来提升自身的南极话语权, 这些行为或活动无疑为该条、甚至是以该条为基石而存在的整个南极条约体系带来了新的风险和挑战。基于此, 中国需要及时采取可行之策加以应对。
对《南极条约》第4条进行解释需要同时参考《维也纳条约法公约》第31—33条中有关条约解释的规定。《南极条约》第4条第1款既没有承认也没有否认各国就南极领土主权或其他权利进行主张或要求的有效性和合法性, 据此, 《南极条约》生效前已提出的领土主张取得了更为有利的地位。同时, 第1款没有对各国“提出声索、主张或要求的依据”之有效性进行具体的判断和分析, 亦不影响各国之立场。而第2款针对公约生效后的缔约方, 不得在《南极条约》有效期内提出新的南极领土主权要求, 即在其有效期内, 排除了各国在南极以国际法的传统方式取得领土主权的可能性, 也不允许各国扩张已有的领土主权要求。该条规定旨在维持并尊重南极地区现状, 不提供解决南极领土争议的方法, “冻结”和“搁置”了南极领土争议, 赋予南极特殊的法律地位。
1.1 “南极领土主权权利”的法律意涵
结合条约上下文, 要对第4条第1款中的“南极领土主权权利(rights of territorial sovereignty in Antarctica)”进行解释, 最主要的就是对其中“权利”的法律意涵和内容进行解释。而对“权利”的法律意涵和内容进行解释, 需要同时参考两方不同阵营的立场和它们之间对南极领土主权问题的态度[5]。对主权声索国而言, 可主张的“权利”是基于《南极条约》第4条声索、规管的领土主权而产生的, 而对非主权声索国而言, 可主张的“权利”是基于南极特殊的环境、资源等自然条件的“全球性”和“准共享性”而产生的。
第一, 对主权声索国而言, 它们可主张的“权利”是多样的。首先, 在该国所声索主权的区域内, 该国可以享有该部分南极领土的所有权和相应的管辖权[6]。声索国对部分南极领土可主张所有权, 代表着该国可主张对这部分南极领土范围内的一切土地和资源享有占有、使用和支配的权利; 而且, 该国能够主张对这部分领土行使管辖权, 也即对该部分南极领土内一切人、物和所发生的事件等行使管辖的权利。当然, 该国还可以主张该部分领土的主权完整权和不受侵犯权。另外, 对条款表述的“原来所主张的领土主权权利”该如何理解？例如, 在《南极条约》订立之前, 主权声索国还尚未明确提出的但依其原本所提的领土主张范围的自然延伸而可能在南极海域享有的权利, 能否也属于“原来所主张的领土主权权利”范畴[7]？不同的国家对此可能有不同的解释。其次, 就声索国所主张区域以外的南极其他区域(包括被他国声索领土主权的区域和未被任何国家声索主权的区域两个部分)而言, 面对他国的领土主权主张, 7个领土主权声索国分别采取了声明承认、不承认或不表态的做法。就其权利内容来说, 需要从7个领土主权声索国对他国领土承认与不承认、表态与不表态的不同立场来看: 如果基于“南极共管”[8]的主张, 除了不表态的区域和他国主张主权已获承认的区域外, 该声索国与其他国家享有共管南极的权利; 如果基于“瓜分南极”的主张, 则声索国在其未主张领土主权的区域内享有的权利与其他非声索国家一致。
第二, 非主权声索国可主张的“权利”也据其立场不同而有所区别。首先, 就一些第三世界国家而言, 它们最主要的主张是将南极定位为全人类可以自由进出的公共空间, 认为南极的资源是国际公共资源。也即, 这些国家可以主张的“权利”基础在于, 其认为南极的法律地位应当类似于“全人类共同的遗产”(这也和中国学者近年来所推崇的“南极人类命运共同体”的主张[9]有着不谋而合之处)。但是此主张一经提出即遭到各方的激烈反对, 因此, 第三世界国家试图提出一些替代方案, 但由于其在南极治理中力量不足, 这些替代方案大多难以得到支持。依此权利基础来分析, 任何国家都有在南极追求国家利益的合法权利, 具体而言, 这些权利一般包括对本国公民的执法权和保护权、资源开发权和使用南极海域及空域的权利等内容。各国只要达到一定的经济技术水平, 在遵守相关制度的前提下, 都可以进入南极。其次, 就潜在的主权声索国美国和俄罗斯而言, 还存在着“未来对南极提出领土主权要求”的权利。长期以来美国和俄罗斯都从未放弃过对南极领土要求的权利。1939年美国政府在给美洲其他国家政府的备忘录中表示, 即使美国政府未曾对南极之主权发表声明, 但关于美国及其公民可能对南极享有的权利, 美国政府公开予以保留[10]。1953年美国政府在照会未来南极高层会议参加国时也表示, 美国政府保留对南极提出领土要求之权利[11]。直至今日, 美国始终倚重南极科考和探索等活动, 为其未来权利的提出做铺垫。而俄罗斯则提出南极大陆为“俄国人首先发现”, 因此其对南极享有一系列“优先权利”。1958年苏联政府在给美国的复信中表示, 苏联保留提出自身以本国航海家和科学家之发现和科考活动为依据的、在南极的诸项权利; 这一态度为今天的俄罗斯所承继。
1.2 “对南极领土主权的要求”的法律意涵
“对南极领土主权的要求(claims to territorial sovereignty in Antarctica)”可以分为主权声索国具体的要求和非主权声索国抽象的要求两类。
第一, 主权声索国对南极提出了一系列具体的领土要求。英国于1908年对南极的部分地区提出了领土要求, 这些地区包括3个部分: 首先是北部从福克兰群岛到60°S以内的地区; 其次是桑威奇群岛和南佐治亚岛以及位于60°S以内的南设德兰群岛和奥克尼群岛; 再次是南极半岛和海岸地区, 以及南极大陆上的部分地区[12]。新西兰于1924年对“罗斯属地”提出了领土主权要求, 范围是从南极点出发的一个扇形, 沿着160°E—150°E之间向北延伸, 终结在60°S, 包括部分维多利亚地以及大部分罗斯冰架, 面积约等于其本国国土的三倍[13]。由于澳大利亚是早期的英属殖民地, 澳大利亚的南极领土主权要求大多承袭自英国, 1933年, 英国决定将其两部分领土主权权利转让给澳大利亚[14], 同年, 澳大利亚通过《澳大利亚南极领土接收法》正式确认了这些权利。法国人凯尔盖朗于1772年发现并命名了凯尔盖朗岛, 宣布其为法国领土。法国于1925年宣布136°E—142°E之间的阿德利地为其南极领地。挪威的主权要求区域主要包括彼得一世岛和毛德皇后地, 挪威政府于1931年对彼得一世岛提出了领土主权要求, 于1939年对20°W—45°E之间的南极洲提出了领土主权要求, 并将其命名为毛德皇后地[15]。智利和阿根廷则因其占据的地理位置优势提出了南极领土主权要求, 1940年, 智利提出了南极领土主权要求。1946年, 阿根廷提出了南极领土主权要求。两国主张区域分别为“阿根廷南极属地”和“智利南极属地”, 尽管两国对南极的领土要求存在着重叠的部分, 但两国却相互承认彼此“无可争辩”[16]的领土主权权利。
第二, 非主权声索国对南极坚持抽象的领土主权要求。首先, 美国和俄罗斯是两个潜在的南极领土主权声索国。因为美国和当时的苏联虽然没有提出领土主权要求, 但两国都对本国提出主权要求的权利声明保留[17]。并且, 两国都对他国的领土主张和大陆架主张表示反对。时至今日, 美国对南极问题始终表现出极大的关注和热情, 在南极科研、管理、开发海洋生物资源等方面给予了充足的投入, 试图通过“有效占领”的形式来获得对南极的实际控制权[18]。当时的苏联和如今的俄罗斯也在不断加强其在南极的实质性存在。自20世纪50年代后, 苏联即开始大力鼓励和推动南极科学考察工作[19]。其次, 其他非领土主权声索国对南极领土主权的要求主要基于“共同利益”这一出发点。目前, 第三世界国家的数量非常庞大, 且在国际事务中的地位和作用日益增强, 其在南极问题上的呼声和要求愈发不可忽视。这些国家围绕南极的法律地位进行了深入的讨论, 主张南极应当属于“全人类共同的财产”, 并且要求建立符合“全人类根本利益”的南极政治和经济体制。部分第三世界国家还认为南极的法律地位类似于“人类共同遗产”, 还提出由联合国托管南极、全人类共同使用和开发南极的要求。比如, 马来西亚就曾明确表达了对南极治理体制的不满, 提出南极的法律地位应当类似“人类共同遗产”, 但此计划最终宣告终结。一方面, 由于利益矛盾冲突剧烈, 第三世界国家参与南极治理的力量弱, 话语权不足, 此理念一经推出即遭到南极条约协商国的强烈反对。另一方面, 1991年的《关于环境保护的南极条约议定书》明确地把南极定义为“用于和平与科学目的的自然保留地”, 这也表明了将南极定位为“人类共同遗产”将不再适应现实需要。但是一些第三世界国家还是在为了最大化保留和实现其南极权益, 寻找着类似的替代方案。近年来, “全球公域”的理念得到了发展。“全球公域”是指处于国家管辖范围以外的区域及资源, 属于全人类共有, 人人都可以使用。在此基础上, 中国学者提出了以“南极人类命运共同体”作为南极治理的基本理念。该理念可以被视为中国领导人提出的“构建人类命运共同体”及“海洋命运共同体”理念的延伸和发展, 它超越了大国争夺主导权的“零和博弈”思维, 促使各国在南极问题上以合作共赢的方式来谋求共同发展[20]。
1.3 “领土主权要求的根据”的意涵
“领土主权要求的根据(any basis of claim to territorial sovereignty)”在条约中的具体表述为: “缔约任何一方全部或部分放弃由于它在南极的活动或由于它的国民在南极的活动或其它原因而构成的对南极领土主权的要求的任何根据”, 对这一规定的意涵可以从以下两个方面进行解读。
第一, 主权声索国对南极的“领土主权要求的根据”包括发现、探险、有效占领以及扇形理论等, 但此类依据之合法性与有效性始终受到非主权声索国的强烈质疑和批判。首先, 一些主权声索国以发现、探险和有效占领作为领土主权声索和要求的依据, 难以令人信服。比如, 英国人库克最早踏入南极圈, 随后沙克尔顿和斯科特等人进行了南极探险, 其中, 斯科特到达了南极点。第二次世界大战期间, 英国在南极海域以搜寻德国潜艇为名义, 在南极半岛建立了基地, 设置了科学站。在20世纪初, 许多澳大利亚探险家也加入了沙克尔顿和斯科特的英国南极探险队, 一同参与了南极探险活动。其中, 莫森是首批到达南极的人。20世纪初, 莫森领导的南极探险队在沙克尔顿冰架和麦阔里岛建立了基地, 完成了诸多南极数据和资料的收集工作。此外, 澳大利亚还通过《澳大利亚南极领土接收法》, 正式确认了英国转让的南极领土主权权利。同年, 澳大利亚声明对其所声索之南极“领土”的管理正式生效。1738年, 法国人布韦发现了布韦岛。1772年, 凯尔盖朗发现并命名了凯尔盖朗岛, 宣布其为法国所有。19世纪, 法国探险家迪维尔发现了阿德利地。20世纪初法国参与了两次意义非凡的南极探险活动。挪威在19世纪末就开始了南极考察活动, 挪威人阿蒙森是全球首个到达南极点的人。智利和阿根廷加入南极探险活动的时间相对较晚, 二战期间各自建立了多个南极考察站, 不过, 阿根廷于20世纪初建立的奥达斯站是最早的南极科考站。本文认为, 上述活动都难以构成国际法上领土主权合法取得的依据。其次, 在南极问题上, 英国提出“扇形原则(the sector principle)”作为其声索领土主权要求的依据, 这也难以成立[21]。所谓的“扇形原则”即以南极的极点为圆心、以两条相关的经线为腰、再以某国的海岸或某一纬线为底边形成的扇形区内的陆地连同海冰, 构成邻接扇形区的一国领土。“扇形原则”实际上为“连续性”和“毗连性原则”的变体, 在帕尔马斯岛仲裁案中即遭否定, 仲裁庭认为可以通过国家间协议确定临近岛屿的主权归属, 但“毗连性原则”并无法律根据, 也未能形成“国际习惯”, 且“毗连性原则”与“国家领土主权原则”是相抵触的。
第二, 非领土声索国的“根据”主要包括南极考察、探险等活动以及南极对全人类的影响。这方面主要体现在以下两点。首先, 美国和俄罗斯都以其南极考察、探险等活动作为基本的“根据”。1821年, 美国探险家帕尔默发现了南极大陆[22], 1838年, 查里斯率领探险队对南极大陆进行了规模宏大的考察探险活动, 将探险地命名为威尔克斯地。1853年, 赫德发现并命名了赫德岛, 同时建议美国政府对该岛提出领土主权要求, 但并未得到回应。二战前, 美国是南极探险规模最大的国家。并且, 美国于南极点建立了阿蒙森·斯科特考察站[23], 同时建立了南极最大的考察站——麦克默多站, 该站是南极洲最大的科学研究中心, 冬季约200人、夏季约2000人在此进行考察研究。近年来, 美国仍在不断拓展其在南极的实质性存在, 增强其在南极的话语权。沙俄在19世纪20年代就开始了南极探险考察的活动[24]。1820年, 沙俄考察船“东方”号与“和平”号在南极进行探险航行, 收集了丰富的南极大陆及海域的科学数据和观测资料。这些都可能成为两国后续提出南极主张和要求的“根据”。
其次, 第三世界国家的“根据”是南极在气候变化、环境以及生态等方面可能带来全球性影响, 而且南极在资源、安全等发展战略意义上对全球各个国家而言都非常重要, 另外, 主权声索国提出的“根据”不具备国际法上的合法性[26]。因此, 南极利益和权利应当由全人类共同享有。此外, 中国学者在此基础上提出的、以“构建人类命运共同体”为理念参与南极治理的要求也有着法理依据。其法理依据在于, 南极并不属于任何个体或团体, 因为其开发、利用和保护关系到全人类的共同的命运和利益, 南极土地等资源的权属具有准公共性、其利用权具有开放性以及其命运和利益具有共有性等特性。下文将就这3个特性进行分别论述。
其一, 南极土地等资源的权属具有准公共性。虽然根据《南极条约》第4条, 南极领土主权纷争仍然存在, 缔约各方仍可保持原有的立场, 但是纵观《南极条约》订立的宗旨与目的, 再结合第4条的内容, 可以看出第4条旨在赋予南极特殊的法律地位, 即为存在不同利益诉求的国家寻求一个缓和冲突的平衡点, 促进各国在南极问题上进行合作, 和平开发和利用南极。因此, 在《南极条约》存续期间, 南极土地等资源的权属具有“准公共性”。
其二, 南极土地等资源利用权具有开放性。一些国家认为在南极治理层面, 仅有部分国家可以发挥实际的影响力, 因为《南极条约》规定了南极国际治理机制需要经由南极条约协商会议审议方能得以运行, 但是从《南极条约》第9条的内容可见, 会议协商国资格的取得受制于其开展或者从事南极科学考察能力。如此一来, 很多国家都被排斥在外了, 那么这些国家是无法实现对南极的和平利用的。但是, 依据《南极条约》的规定, 各国享有和平利用南极的权利, 且主权平等原则赋予世界各国平等进入南极的机会, 也即南极的利用权是对全人类共同开放的。因此, 任何国家利用南极在“机会”层面是均等的。虽然“实际利用”并不同于“利用权”, 能力不等同于权利, 但是可以说南极具有利用权的开放性。
其三, 世界各国在南极具有命运和利益的共有性。南极属于全人类, 对其资源和环境等的处理会影响全球。在资源和环境保护层面, 南极蕴藏着丰富的自然资源, 如淡水资源, 其是世界范围内淡水的重要储藏地, 拥有地球70%左右的淡水资源, 不仅如此, 南极还拥有种类繁多的矿产资源, 如石油、煤和天然气等。此外, 南极对全球环境的影响不可忽视, 南极是驱动全球大洋环流的启动器, 包含了多圈层相互作用的过程, 南极生态一旦遭受破坏, 全球环境将遭受严重威胁。在安全方面, 除了国际和国家安全, 南极还涉及各国的海上、环境和资源等安全问题, 由于人类在南极大陆和海域的活动日渐丰富, 而《南极条约》关于领土主权规定模糊, 南极的各类安全问题日渐突出。在科研层面, 南极是科学研究的“宝库”。因此, 人类开发、利用和保护南极的活动关系到全人类共同的命运, 而基于这些活动所衍生的利益在应然层面为世界各国所共有[26]。就目前的南极治理体系来看, 能力强的国家必然会比能力弱的国家在南极实现更多的利益, 但是南极利益在应然层面仍是具有共有性的, 且各国在南极的命运和利益是紧紧联系在一起的。
1.4 “立场”的意涵
各国“立场(the position)”, 主要分为3股势力在相互制衡。其一是7个主权声索国组成的领土主权派[27], 这些国家均对自身的南极领土主权主张和要求表示支持和肯定, 阿根廷、英国和智利互不承认彼此之领土主权主张, 阿根廷和智利以及澳大利亚、法国和新西兰彼此承认对方的领土主权主张, 挪威与其他6个主权声索国之间互不表态。其二是以美国和俄罗斯为代表, 包括日本、比利时等国在内的领土搁置派[28]。其中, 美国明确反对[29]其他国家对南极提出的主权主张和要求[30]。俄罗斯也表示不承认任何国家以任何方式对南极提出的领土主张和要求[31], 还表示不承认在俄罗斯未参与的情况下做出的、任何有关南极问题的决定。日本、荷兰、德国和印度等国则表示不承认任何国家在南极地区的领土主权主张。其三是以第三世界国家为主体的领土共有派。第三世界国家反对7国的南极领土主张, 认为南极地区应该作为“全球公域”, 由全人类共同享有利益和开发利用, 而并非仅让部分国家独享南极利益[32]。就中国而言, “坚持以南极条约体系为基础, 平等协商, 依制决策, 努力推动南极治理体系朝着更加包容理性合作的方向发展”是中国的基本立场。“绿色、永续发展、合作共赢和构建人类命运共同体”逐渐成为了中国近年来重要的立场。
1.5 对“行为”或“活动”的理解
“行为或活动(acts or activities)”均强调目的性, 但本文认为, 区别两者, 需要以时间划分为判断基础, 结合各国采取的诸手段加以进一步鉴别和确定。“活动”指国家或其国民有目的、动机而从事的行动。“行为”则更加强调一项举措的完成性, 表示其既成事实, 包括提出声明、立法等。而“活动”更加强调举措的持续性和具体性, 包括科研考察和安装主权标志等。
另外, 根据条约表述, 在条约有效期间所发生的一切“行为”或“活动”, 不得构成主张、支持或否定对南极的领土主权的要求的基础, 也不得创立在南极的任何主权权利, 代表着条约并未否认各国在条约订立之前的“行为”和“活动”构成主张、支持或否定对南极的领土主权要求的“基础”的可能性, 也未否认条约订立之前各国的“行为”或“活动”创立在南极的主权权利的可能性。
1.6 关于“创立主权权利”的理解
一国对其建立的考察站、保护区和管理区享有近似领土管辖权的权利, 此处主要想要讨论的是各国在南极设立考察站、特别保护区以及管理区的行为是否具有“创立主权权利(create any rights of sovereignty)”的性质。由于第4条只是将南极的领土主权问题暂时搁置, 因此为了追求自身南极利益的最大化, 各国均试图通过政治、法律和外交等多种手段, 在《南极条约》有效期内不断增强自身在南极地区的实质性存在, 提升本国的南极话语权。
本文认为, 各国对其考察站、特别保护区和管理区具有一定程度的管辖权。首先, 就考察站而言, 其隶属于某一特定国家, 具有一定的国籍, 所以各国对其考察站的人员和设备具有专属管辖权。其次, 各国对其指定的南极特别保护区和管理区也有着一定程度的管辖权。所以, 类似“基地”的建立无疑都将在南极地区圈划出一定的“势力范围”, 这些行为也就不可避免地具有了“创立主权权利”的性质。
1.7 关于“不得提出新的要求或扩大现有的要求”的理解
此处主要讨论的是在条约有效期间, 各国提出的南极海域主权要求, 是否属于“提出新的要求或扩大现有的要求(no new claim, or enlargement of an existing claim)”。
主权声索国认为, 由于《南极条约》并未对其南极领土主权主张加以否认, 而声索国在南极海域的要求是其声索的南极领土主权所伴生的。第4条保障了主权声索国的“历史性权利”, 这些“历史性权利”包括对南极海域提出主张的权利在内。且声索国认为, 它们对南极海域的权利主张不会与《南极条约》的基本原则相抵触。但是, 非主权声索国认为, 声索国将后于《南极条约》生效的《联合国海洋法公约》中的有关规定适用于其所声索的“南极领土”之上, 是对《南极条约》“不得提出新的要求或扩大现有的要求”条款的违背。
本文认为, 尽管《南极条约》第4条的确对不同国家的南极领土主权主张和要求不置可否, 也不打算影响有关国家已经获得的南极权益, 但其立法之初衷在于赋予南极特殊的法律地位, 推动各国在南极事务上寻求共识, 进行合作。因此, 按照条约解释的目的原则和整体原则, 声索国在《南极条约》存续期间对南极海域提出的要求, 都应被认为属于“提出新的要求或扩大现有的要求”。
由于第4条规定内容存在模糊性, 随着时代的发展, 其生效后一些国家的实践, 尤其是一些国家不断增强其南极实质性存在和提升国家软实力的实践, 给该条带来了挑战和风险, 这些挑战和风险甚至可能会破坏南极条约体系的长期稳定。
2.1 各国增强在南极的实质性存在的实践
基于《南极条约》第4条之规定, 各国无法直接进行南极领土主权的竞争, 因此, 增强自身在南极地区的实质性存在是各国在南极博弈战略中所采取的主要途径和手段, 比如提出南极海域权利主张、建立科学考察站、增派考察船和考察人员以及设立特别管理区及保护区等。
第一, 关于各国提出南极海域权利主张的实践。1982年《联合国海洋法公约》通过之后, 各主权声索国开始先后提出各自在南极海域的领海、毗连区和专属经济区的主张, 部分国家还提出了大陆架申请的主张。阿根廷、澳大利亚、法国、新西兰、英国和智利分别发表了南极海域的领海声明, 挪威则保留了其提出领海声明的权利。阿根廷、澳大利亚、法国、新西兰和智利还发表了毗连区声明。其中, 阿根廷、澳大利亚、法国和智利还对其声索的“南极领土”区域外200海里的专属经济区发表了声明。不仅如此, 随着《联合国海洋法公约》大陆架制度的建立, 各主权声索国纷纷开始关注其在南极是否还存在可声索的大陆架权利。目前的7个主权声索国中, 有6个国家提交了划界案或部分划界案。其中有3个国家在划界案中对其南极领土主权主张区域及依其南极领土主权主张区域延伸之大陆架部分提出了直接的主张, 除了挪威之外, 阿根廷及澳大利亚还存在其他大陆架主张的空间范围延伸至南极地区范围内的情况。法国、新西兰和英国3国所提交的部分划界案中未提出三国的南极大陆架主张, 但仍然有提出这种主张的可能性, 并且, 英国还存在着其他大陆架主张的空间范围延伸到了南极条约体系划定的“南极地区”内的情况[33]。此外, 智利则保留了其对南极大陆架提出主张的权利。
第二, 关于各国积极建立科学考察站、增派考察船和考察人员的实践。各国在南极建立科学考察站的主要目的是进行科学研究和环境保护工作, 但是本文认为, 建立科学考察站、增加考察设备和人员等实践是各国参与南极决策和掌握南极话语权的基础, 因此建立科学考察站、增派考察船和人员的行为也成为了增强各国在南极实质性存在的一种重要途径。如欧洲共有16个国家在南极建立科学考察站, 共建立了32个站。英国在南极建立了西格尼站、哈雷站和罗瑟拉站3个科学考察站, 德国建立了格奥尔格·冯·诺伊迈尔站、诺伊迈尔2号站、科嫩站和诺伊迈尔3号站4个科学考察站, 日本在南极建立了昭和站、瑞穗站(已关闭)、飞鸟站和富士冰穹站4个科学考察站。阿根廷建立了奥尔卡达斯站、布朗海军上将站和圣马丁站等7个科学考察站。
第三, 关于各国推行和设立“南极特别保护区(Antarctic Specially Protected Areas, ASPAs)”和“南极特别管理区(Antarctic Specially Managed Area, ASMA)”的实践。英国、新西兰、美国、阿根廷、澳大利亚、智利、印度、俄罗斯、挪威、日本以及中国等国都先后设立了其南极特别保护区, 2009 年英国设立南奥克尼群岛海洋保护区, 美国和新西兰共同提出设立罗斯海海洋保护区。本文认为, 这些基于环境保护目的的实践在事实上也增强了各国在南极的实质性存在, 为各国提升南极话语权起到了一定的作用。
2.2 各国强化南极治理软实力的实践
各国强化南极治理软实力的实践主要包括各国推行南极环境保护目标的实践、积极进行南极立法的实践和对南极的自然和旅游等资源进行开发及利用的实践, 此类实践为提升某些国家在南极治理体系中的话语权、占据国际舆论的优势地位发挥了重要的作用。
第一, 关于一些国家围绕南极环境保护问题进行的实践。由于南极具有极高的环境价值, 近年来, 强化南极环境保护举措已经成为了一些国家强化南极话语权、推行南极战略目标的重要手段。以美国为例, 美国近年来在国内积极推行了一系列关于南极环境保护的立法, 如《南极保护法》等, 并不断推动着有关南极的环境保护政策的制定和实施。在国际层面, 美国积极提出了设立罗斯海海洋保护区的建议, 该建议获得通过, 为美国参与南极治理占据了国际舆论的有利地位。
第二, 关于各国进行的南极立法实践。近年来, 美国、澳大利亚、俄罗斯、阿根廷、智利、日本和韩国等国分别制定和颁布了南极立法。其中, 部分国家制定了国家层面的南极专门立法, 如: 新西兰制定了《南极法》、美国制定了《南极保护法》、英国制定了《南极法》以及澳大利亚制定了《南极条约法》等。另外, 部分国家制定了有关南极的综合性的立法, 如日本制定了《南极环境保护法》、韩国制定了《南极活动及环境保护法》等。不仅如此, 一些国家还基于《南极条约》的具体内容, 进一步完善了该国相关的国内法规则。
第三, 关于各国近年来对南极生物、旅游等资源开发和利用的实践。首先, 南极地区有丰富的生物遗传资源储备, 一些国家积极进行了南极生物遗传资源的勘探活动, 同时鼓励私人主体参与南极动植物种和微生物等资源的勘探活动, 比如美国、西班牙、日本、韩国和加拿大等国都是私人主体勘探活动的主要赞助国, 这些国家也在近年来掌握了丰富的南极生物遗传资源勘探数据和资料。其次, 近年来美国、新西兰和澳大利亚等国都在积极推动南极旅游业的发展, 各国赴南极旅游的人数逐年增多。
另外, 一些国家还试图通过特殊的“行为”和“活动”, 提升本国的南极话语权, 占据国际舆论的优势地位, 如: 挪威和法国分别公开表示其在南极拥有主权区域, 并且不排除本国未来效仿英国向联合国大陆架界限委员会递交主权申请报告的可能性; 智利重启了其在南极的海军基地; 阿根廷和智利在其所主张主权的区域召开国务会议; 俄罗斯、挪威和智利等国的领导人登上南极洲; 智利在南极设立了居民的生活公用设施[34], 并开放特定的居住区域, 鼓励其居民到其所主张的领土主权的区域定居和分娩以及阿根廷宣称Vicecomodoro Marambio基地为其临时性首都等[35]。
《南极条约》第4条是为了寻求各国都能够接受的方案而制定的, 其存在着一定的不足, 并且随着时代的发展, 一些国家开始通过增强实质性存在、提升南极软实力等实践, 为其将来实现南极主权主张和争取南极利益做准备, 这些实践给《南极条约》第4条乃至南极条约体系带来了风险和挑战。在此浪潮中, 中国也需要明确南极治理的目标和方向, 积极思考在《南极条约》第4条的背景下, 在南极地缘政治博弈中, 既可以维护自身权利和利益又可以保障全人类共同权利和利益的对策和路径。
3.1 明确中国于南极地缘政治博弈中的政策导向
2017年, 于联合国日内瓦总部召开的“共商共筑人类命运共同体”高级别会议上, 中国领导人提出了“构建人类命运共同体”这一新理念。该理念旨在追求本国利益时兼顾他国合理关切, 在谋求本国发展中促进各国共同发展, 同时强调深化内部成员之间情感上、需求上的纽带, 这一全球价值观将成为新时代中国特色社会主义大国外交的基本纲领与中国行动的重要指南[36]。
由于南极地区的地理位置和生态环境极为特殊, 对全球气候、环境以及人类生存发展有着重要影响, 与人类的命运息息相关, 因此, “人类命运共同体”理念所蕴含的共商、共建、共享等理念与中国参与南极治理的目标高度契合。同时, 中国是南极治理的重要参与者、南极科学探索的有力推动者和南极环境保护的积极践行者[37], 因此, 中国学者提出了携手共建“南极人类命运共同体”的理念。携手共建“南极人类命运共同体”的理念和大多数国家参与南极治理的最终目标相吻合, 具有科学性和进步性, 是中国在南极治理的国内、国际层面推行“构建人类命运共同体”的理念的体现, 也是中国展示大国担当的体现, 为南极治理贡献了中国方案。中国应当积极以“构建人类命运共同体”和携手共建“南极人类命运共同体”的理念作为中国参与南极治理的政策导向, 为中国的南极实践提供方向指引。
3.2 完善《南极条约》第4条不足的路径选择
基于前文论述可知, 《南极条约》第4条用语的模糊一方面为第4条的通过打下了基础, 另一方面也将带来各种风险和挑战。随着时代的发展, 对《南极条约》第4条的解释逐渐面临更多的现实性问题, 比如声索国提出的南极海域主张问题。在第4条背景下, 尽管在法理分析的层面, 这些南极海域主张都属于“提出新的要求或扩大现有的要求”, 但究竟这些声索国是否在南极海域具备“沿海国”资格, 或是否具备通过制定国内法以监管他国在南极海域活动的法律资格, 都有待通过各国的谈判和第4条的完善进一步明确。另外, 近年来南极地区受到气候变化的影响非常明显, 倘若这种影响继续加深, 冰盖(冰川)大量融化, 冰下岩层暴露, 各国的南极博弈也将更为激烈, 《南极条约》第4条的“稳定性”需要进一步提升, 才能有效应对未来的南极权利和利益争夺战。在这些问题上, 中国都是重要的“利益相关者”[38]。
因此, 在有关问题的国际谈判上, 中国需要积极寻找南极治理的法理和实践依据, 为维护中国的南极权益做准备。具体来说, 中国也可以通过加大对其他发展中国家南极治理的支持力度等策略, 来推动形成全球范围内的、维护《南极条约》第4条、长期“冻结”领土争议和和平利用南极的“国家利益共同体”和合作机制, 增强中国在南极的话语权和南极治理综合实力。
3.3 完善中国的南极立法
目前我国关于南极问题的立法主要关注的是南极考察活动及相关的准备活动等内容, 这些规范性法律文件基本是原国家海洋局制定并通过的[39]。如原国家海洋局制定并通过了《中国南极长城站溢油应急计划》《中国南极中山站溢油应急计划》《中国南极考察队员守则》《南极考察培训工作管理规定》《中国南极内陆站建设项目管理办法》《中国南极昆仑站溢油应急计划》《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》和《南极活动环境保护管理规定》等规范性法律文件。这些规范性文件多为部门规章, 立法层级相对较低, 权威性有限, 需要提升立法层级; 而且部分法律法规已经逐渐难以适应当前南极治理政治环境的现实需要。尽管我国现已积极开展南极立法的调研和制度论证活动, 但目前我国南极立法的框架和体系构建尚不完善,立法内容不够全面, 难以满足我国有序开展南极活动、充分参与南极治理的现实需要。
因此, 作为负责任的大国, 完善本国的南极立法对当下的中国至关重要。具体而言, 我国需要以立法形式积极鼓励开展极地研究工作, 系统地推进与南极相关的政策法规与规划体系建设, 进而有助于制定《南极基本法》这一统领南极活动的基本法律及与南极具体活动等相关的法律。中国构建完善的南极立法体系有两种路径模式可以选择: 一是制定《南极基本法》, 在该法基础上, 逐一丰富和完善各相关领域的具体法律, 如环境保护和自然资源利用方面的法律, 南极相关考察活动乃至有关商业活动的法律等; 二是先制定具体领域或活动方面的法律, 再制定《南极基本法》。第一种有2016年2月通过的《深海海底区域资源勘探开发法》经验可以借鉴; 而第二种选择难度较小, 且有前期部门规章为基础, 容易制定。但不论何种选择, 立法均应为人类有利、有节合理开发、使用和保护南极做出积极贡献。
3.4 应对他国挑战《南极条约》第4条实践的措施
面对他国近年来进行的、可能挑战《南极条约》第4条的实践, 中国也应当采取相应的措施加以应对。主要通过增强中国的南极治理“硬实力”和“软实力”两个方面进行。
第一, 我国需要积极强化自身在南极的实质性存在。科学考察方面, 自《南极条约》确立了科学考察自由与国际合作的基本原则后, 我国就开始充分行使南极条约体系赋予的科学考察自由的权利。1984年, 中国进行了首次南极科学考察活动, 时至今日, 每年中国都会进行南极科考活动, 截至2020年底, 我国已经开展了36次南极科考活动。另外, 中国在南极设立了4个科学考察站, 分别为长城站、中山站、昆仑站和泰山站, 目前来看, 一方面, 中国的南极研究空间范围广, 涉及领域宽。我国在南极考察开展之初, 就对南大洋和南极海域展开了科考活动, 也开展了大气科学、空间物理等方面的研究工作, 涉及的学科领域宽。另一方面, 中国的南极科学考察取得了丰硕成果。以中国第36次南极科学考察为例, 科考队对艾默里冰架区域首次展开自主航空调查, 并且在长城站所在的菲尔德斯半岛进行了航空遥感观测, 还在泰山站开展了空间环境和天文自动观测等活动, 获取了丰富的南极自然地理资料, 产出了丰硕的南极科研成果。虽然我国已成功开展了多次南极科考活动, 获得了丰富的自然地理数据、资料和样本, 但南极科考是一项涉及多学科、多领域的系统工程, 投入高、技术要求高并且风险高, 需要强大的供应系统加以支撑, 因此, 我国仍需要在硬件方面加大投入。另外值得注意的是, 我国参与南极研究科学委员会(SCAR)倡导或组织的科考项目仍然较少, 参与程度不够高, 所以应在现有基础上不断增强我国南极科考的国际性、影响力和辐射力。不仅如此, 我国还应当积极推行有关南极保护的国内、国际举措, 继续建立(或者联合建立)南极特别保护区和南极特别管理区, 为我国增加南极治理实力、提升南极治理的话语权铺设道路。
第二, 我国需要着力提升南极治理的软实力。首先, 携手共建“人类命运共同体”的理念有助于中国更有效地解析现有的南极治理规则, 推动南极治理规则进一步完善, 所以中国需要将携手共建“人类命运共同体”的理念作为中国参与南极治理的重要政策导向。在该理念的指引下, 我国要进一步发挥自身在南极治理中的重要作用, 凝聚各国之间关于南极开发、利用的共识, 积极维护促进南极治理国际合作的决心, 助力全人类和平利用南极、共同保护南极这一美好愿景实现。
其次, 中国需要积极完善相关政策, 鼓励对南极生物遗传等资源进行合理的开发和利用, 比如对南极海洋生物资源进行合理的开发利用, 南极的海洋生物资源数量较大、种类繁多, 因此南极海洋生物资源的开发和利用具有相当可观的市场前景。以磷虾资源的开发和利用为例, 我国于2009年开始捕捞南极磷虾, 此后捕捞活动的范围和规模逐年扩大。但是我国的南极渔业资源开发设备、加工流程相较世界其他国家而言仍然较为落后, 所以我国有必要采取相应措施改变这种现状。具体来说, 中国需要提升磷虾的捕捞和加工能力, 加大磷虾捕捞的设备投入, 提高捕捞技术, 支持磷虾产业链的发展。当然, 中国也同时需要考虑如何在有效开发利用南极渔业资源和保护南极环境之间取得平衡。不仅如此, 近年来兴起的南极生物遗传资源勘探活动也非常引人关注。此外, 南极还有着丰富的旅游资源, 我国需要对南极旅游业的发展予以鼓励和支持, 进一步推动国内南极旅游市场规模的扩大, 加速南极旅游有关设备的购置进程, 并对国内南极旅游的市场进行有效的监督, 推动形成完善的南极旅游中国服务链。
再次, 我国需要大力倡导在南极问题上进行深入的国际合作。南极问题的国际合作主要包括官方层面的合作和非官方层面的合作。从我国推动各国在南极问题上进行官方层面合作的实际情况来看, 2020年, 我国在进行第36次南极考察活动——“双龙探极”时执行了与俄罗斯、澳大利亚、新西兰等10余个国家的国际合作项目[40]。从促进各国在南极问题上进行非官方层面合作的实际情况来看, 我国积极倡导发起了“极地科学亚洲论坛(AFoPS)”; 2018年, 北京师范大学、中国海洋大学、吉林大学等25所国内高校共建中国高校极地联合研究中心; 近年来, 上海交通大学、同济大学、中国海洋大学等高校也纷纷成立了各自的极地问题研究中心。从上述内容可以看出, 我国已经为推动南极问题的国际合作做出了一定程度的努力。在此基础上, 我国应当进一步鼓励在南极治理问题上官方和非官方层面的国际合作与交流, 同时大力支持、资助研究南极问题的专家、学者赴南极实地调研, 或赴他国访学进修, 鼓励举办国际南极事务研讨会、学术论坛, 构建南极问题国际对话交流的有效平台, 使南极科研成果具备产出的空间和基础, 利于南极问题相关的学术资料和信息在国际层面进行传递, 促进南极问题研究成果在国际层面有效流转。
随着极地事务成为全球关注的热点事务, 各国也愈加重视维护自身的南极权益。《南极条约》第4条具有深远的意义, 其立法初衷是给南极主权归属问题一个暂时性的处理方案, 赋予南极大陆特殊的法律地位, 以此谋求各国在南极事务上的合作, 缓解各国之间基于领土主权纷争而产生的冲突与矛盾。第4条故意采用了较为模糊的措词, 使得不同的国家对其可以有不同的理解, 但在此基础上更大程度维护了主权声索国的利益。因此, 只要条约存续, 在第4条背景下, 任何一国都无法将其对南极的领土主权有关的意见强加给其他各方。但是, 这也意味着今后只有7个主权声索国能够根据《南极条约》存留对南极领土主权进行声索的权利, 并可以依此采取不同的行动。
一些国家通过新建或者扩建科学考察站、增派考察船和考察人员、设立“南极特别保护区”和“南极特别管理区”以及提出南极海域权利主张等实践强化着自身的南极实质性存在, 同时, 通过提升南极环境保护力度、推动南极相关的法律法规体系建立和完善、进行南极生物遗传等资源的开发和利用等途径增加自身的南极软实力, 以此提升本国参与南极治理的话语权。这些实践都将给《南极条约》第4条带来一定的风险和挑战。
在这种情况下, 中国需要将“构建人类命运共同体”的理念推及到中国参与南极治理的问题中去, 将其作为我国参与南极治理和制定南极相关政策的方向指引, 通过建立合作机制等手段完善《南极条约》第4条存在的不足。另外中国的南极立法存在位阶低、内容不完善等问题, 因此中国也需要通过各种途径进一步完善国内南极法律法规体系, 强化南极科研能力, 积极参与南极环境保护活动, 进一步强化我国在南极的实质性存在, 通过谨慎选择南极资源利用的合理模式、深化南极问题国际合作等方式加强我国的南极软实力, 积极维护我国在南极的权利和利益。
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Legal issues associated with Article IV of the Antarctic Treaty
Ma Zhongfa, Xu Ziyun
(Faculty of Law, Fudan University, Shanghai 200438, China)
Article Ⅳof the Antarctic Treaty was successful in setting aside many territorial sovereignty disputes between countries. For 60 years, many countries with disputes over the Antarctic issue have been able to cooperate in science and other fields in the Antarctic without being hindered by sovereign competition. However, many countries have sought more flexible methods to continuously enhance their substantive existence by enhancing scientific research capacity and setting up “quasi territorial jurisdiction” under its “fuzziness”. At the same time, many countries have improved their treaty’s status in global Antarctic governance. Furthermore, they strengthened the soft power of Antarctic governance by promoting Antarctic environmental protection measures, Antarctic legislation, and exploration and development strategies for Antarctic resources. These practices are undoubtedly undermining Article Ⅳ. Therefore, China should take the concepts of “building a community with a shared future for humanity” as the basic concept and direction for China’s participation in Antarctic governance, work to overcome the shortcomings of Article Ⅳ by promoting the establishment of a cooperation mechanism, improve the official domestic translation of Article Ⅳ, and constantly strengthen and improve the domestic legislative system related to Antarctica, strengthen our “hard power” and “soft power” in the global governance of Antarctica, and safeguard our own rights and the rights and interests of all humanity in Antarctica.
Article Ⅳ of the Antarctic Treaty, standstill provision, legal implications, building a community with a shared future for humanity
2021年8月收到来稿, 2022年4月收到修改稿
国家社会科学重大项目(18ZDA153)和国家社会科学基金重点项目(18AFX025)资助
马忠法, 男, 1966年生。教授, 博士生导师, 主要从事国际技术转让法、国际贸易的知识产权法、国际公法等方面的研究。E-mail: zfma@fudan.edu.cn
10.13679/j.jdyj.20210067
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