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李 波，吴 菲，叶樊妮
（1.西南民族大学公共管理学院，四川 成都 610000；
2.西南民族大学商学院，四川 成都 610000）
城市若要达到高质量的发展目标，土地利用的高效率是基础的必备条件，当前，我国的城市发展由规模扩张向重视质量转变。土地利用的高效率在该发展过程中具有显著的引导推动作用[1]。从这个层面上对城市土地利用效率的深入实证研究不仅可以梳理分析其在时间空间维度的演变趋势，探寻其原因，同时也可以通过对演化结果的分析，对城市土地高效利用、合理配置提出针对性建议和措施[2]。
国外对城市土地利用的研究大多集中于城市规模的控制、城市土地利用结构优化和集约节约利用等方面[3]。国内的相关研究大多是利用多年的面板数据进行深入的实证分析，研究视角和分析切入点具有多样性的特征，取得了丰富的研究成果，填补了该领域研究的空白，并推动了研究进程。该领域的研究大致可以从以下几方面进行归纳：
①研究区域上，城市土地利用效率的研究分析主要以省份、城市群和全国城市为主要研究对象。例如，梁流涛等测算分析了我国287 个地级市的城市土地利用效率，分析了其时空演化格局并提出优化措施[4]。杨海泉等对长三角、珠三角和京津冀城市群2001—2012年的城市土地利用效率进行评价分析，发现研究区土地利用效率整体上呈下降态势[2]。
②研究方法上则构建了完善的分析研究方法体系，测算分析方法多样丰富。例如，宋洋等运用数据包络分析（DEA）模型与托比特（Tobit）模型，研究分析了京津冀城市群县域城市土地利用效率的时空分布格局及其影响因素。结果表明，其总体利用年均效率得到提升，时空分化明显，聚集态势显著，整体差异有所收敛[5]。金贵等引入随机前沿模型，利用投入产出的面板数据对长江经济带2005—2014年城市土地利用效率进行了分析，认为该经济带的效率呈现逐年上升的趋势，且上中下游、省内省外各地区之间差异明显[6]。
③研究内容上，由于土地是城市发展最基本、关联度最高的要素之一，而对其利用效率的研究也由发展初期单一维度的研究转变为与城市高质量发展、生态经济效率和区域一体化等多维度融合的耦合协调研究分析[7-10]。例如，韩琭等对黄河流域七大城市群的高质量发展与城市土地利用效率进行了耦合协调度评价的实证分析，认为该城市群总体的耦合协调度有上升趋势，但各城市群之间存在较大差异[11]。
总体来看，已有研究对象多集中于中部和东部较为发达地区，而对西部地区城市土地利用效率进行研究分析的相关参考文献较少。本文通过收集筛选整理四川省18 个地级市的相关面板数据，构建指标评价体系；
基于超效率（slacks-based measure，SBM）模型和马姆奎斯特（Malmquist）指数对研究区各地级市的利用效率进行测算，并对其时空分异趋势进行研究分析，为研究区域未来的城市土地利用提供相应的参考建议。
研究区域主要位于四川省中部、东北部和南部地区，2019年18 个地级市的总人口约占四川省人口的92%，行政面积约占四川省面积的72%，占四川省国内生产总值（gross domestic product，GDP）的95%，是四川发展水平较高的地区，经济发展活力、发展潜力较大的区域，也是四川省城市较为集中的地区，对该区域的研究具有重要现实意义。
2.1 研究方法
2.1.1 数据包络分析模型
DEA 是以相对概率概念为基础发展而来的，其可对同一类型的决策单元相对效率进行评价[12]。随后Kaoru Tone[13]提出了基于投入和产出的松弛变量测度的非径向非角度的SBM，但其最终结果往往出现多个为1 的决策单元，难以对实证分析的数值结果进行排序比较。因此，他又在此基础上不断改进完善，随后提出超效率SBM 模型，解决了初始SBM 模型难以进行对比的不足[14]。其具体公式[15]为：
式（1）中，δ表示土地利用的效率值；
s+i、s-i分别代表产出和投入松弛变量，x、y分别表示投入和产出要素；
m、s为投入和产出指标个数，λj表示权重[16]。δ值若小于1，说明该决策单位无效；
反之则有效，且反映土地利用效率较高。
2.1.2 Malmquist 指数方法
综合当前各领域对于效率研究方法的选择，Malmquist 指数是应用频率较高的一种方法。它通过对全要素生产率增长率进行测算，然后从多个方面对其进行分解，以此来进一步观察影响利用效率的主要因素。同时它也是一种非参数模型方法，最初主要与DEA 理论相结合使用；
随后由于DEA 方法不断延伸出多种分析方法，使得其在各研究领域得到了广泛的应用，它将全要素生产率分解为技术效率和技术进步[17]。通过Malmquist 指数可以测算时间序列数据的全要素生产率，如该指数大于1，则表示全要素生产率提高[18]。
2.2 数据来源
本文以四川省18 个地级市为研究对象，数据来源于2006—2019年《四川省统计年鉴》、2006—2019年《中国城市统计年鉴》，以及研究区各市政府统计部门发布的统计年鉴，同时收集整理经济社会发展公报中的相关信息，以完善缺失数据。
2.3 构建指标体系
通过对足量土地利用效率评价的文献进行充分的阅读、梳理和总结，发现大部分文献所构建评价指标体系的切入角度具有相似性，大致都是基于投入和产出的角度，建立贴合其研究内容和目的评价指标体系，投入主要包括土地层面、资金层面和劳动层面，产出则分为经济层面、社会层面和生态层面（表1）。因此本文根据数据的合理性和可获得性，选取比较有代表性的相关指标，构建本文的评价体系以此来开展本文的研究。
表1 评价指标体系
3.1 研究区城市土地利用效率总体状况
通过使用DEA-SOLVER5.0 分析软件，得到四川省18 个地级市2006—2019年的城市土地利用效率变化趋势图（图1）。
图1 2006—2019年四川各市土地利用效率平均值与土地利用效率年平均值变化趋势图
3.2 四川省18 个地级市城市土地利用效率时序演变特征
2006—2019年，四川省18 个地级市的土地利用效率年均值呈现平缓下降—波动上升—缓慢下降—快速上升的“W”形变动特征[图1（a）]。研 究期内，18 个地级市城市土地利用效率平均值为0.901，效率值由2006年的0.911 上升到2019年的0.916，提升率较低，其效率平均值在0.864~0.942波动。2011年，城市土地利用效率值是研究时段的峰值，效率值达到了0.942；
而2018年利用效率最低，其值为0.864，与峰值相差0.078。呈现这一变化趋势的主要原因是由于四川省在发展初期，未能合理制定城市土地利用长期的规划计划和严格的政策制度措施，导致城市土地利用低效粗放的现象较为严重，尤其是在一些非核心城市。进入发展中期，在快速城镇化发展计划的作用下，无节制地扩张城市规模，导致供给大于市场需求，土地过度供给入市，城市土地荒废闲置。随着经济社会的发展，对于城市建设规划更为重视，城市各功能区的作用逐渐明确，城市土地用途管制更为严格，同时开始实施城市更新计划和推行紧凑型城市发展规划，土地利用混合度得到一定程度的提升；
然后根据城市人口对土地的实际需求控制城市规模和严格限定开发边界，促进利用效率显著提升。
值得注意的是，2011年土地利用效率处于峰值，这得益于当年四川省国土资源厅发布实施了严格的土地利用政策和利用计划，其着重强调2011年是“十二五”开局年，要对城市建设用地实施差异化和精细化管理，禁止向产能过剩行业供地，同时挖掘开发存量城市用地的潜力，合理适度提升利用强度，促进城市土地的节约集约利用。这也从侧面反映出政府的土地利用政策对于城市用地的优质高效利用具有显著的促进影响。2017—2018年，18 个地级市的土地利用效率处于低谷时段，该时段则是由于城市规模扩张速度以远超城市人口实际所需建设用地量，加上房地产行业热度的影响，各市大力发展房地产业。然而由于各市人口不断向成都等中心城市聚集，其余非核心城市人口流失严重，导致人口实际用地需求与城市用地数量的不匹配，造成城市用地的闲置浪费。根据四川省国土资源厅发布的相关数据，该时间段四川省某些地区在实施招商引资时，未严格按照国家定额标准执行，较多项目处于批而未建的状态，在18 个城市中的3 个城市就查处2.18 万个城镇低效用地，这也充分反映出该时期研究区存在的土地利用问题。
以单个城市为对象进行切入分析，研究期内城市土地利用效率平均值最高的城市为攀枝花市，效率值为1.485；
广元市平均值最低，为0.592。成都市的城市土地利用效率从2006年的1.026 增至2019年的1.165，增长率为13.6%。增长最快的城市为内江市，由2016年的0.618 提升至2019年的1.578，增长率为155.3%；
其次，眉山市、乐山市和绵阳市的城市土地利用率也有较大幅度的提升，增长率分别为76.6%、53.5%、53.6%。但是2019年半数的城市土地利用率小于1，土地利用效率较低。在时间演化上，超过半数城市的土地利用率呈现下降的态势，下降幅度最大的城市是巴中市，由2006年的1.061 下降为2019年的0.571，下降幅度为46.1%；
达州、南充、广安、攀枝花4 市的城市土地利用效率下降幅度较大，分别为45.1%、44.5%、38%、20.8%。土地利用效率较低的城市存在高投入—低产出—低效率的发展问题，总体上18 个地级市的城市土地利用效率有较大的提升空间[图1（b）]。
3.3 四川省18 个地级市城市土地利用效率空间演变特征
从空间分布上，研究区半数城市的效率值呈现下降趋势，空间上分布上呈现西南高—东北低的态势，显示出显著空间差异特征。除此之外，成都周边城市均保持较好的利用效率，这也是由于成都作为四川省核心区域，在研究期内保持较快的发展势头，促进各城市间资源流通共享，带动周边城市的发展。成都的快速发展为周边地区促进产业的转型升级和资源利用效率的提高提供了资金和技术等方面的支撑，形成良好的聚集效应，促进城市经济的快速增长。周边城市则基于成都发展产生的有利条件，充分利用本市拥有的各种资源，不断加大土地资金和劳动力的投入，实现高投入—高产出的发展态势，获得较高的规模报酬，促进城市土地利用效率稳定的提升。土地利用低效率区主要集中于川东北地区，这是由于该区域处于成都市和重庆市之间的过渡地带，在成都、重庆两大城市“虹吸效应”的作用下，发展缓慢；
加上城市发展建设过程中经济、人才等各方面的投入力度不足，规模聚集效应形成难度大，产业链难以闭环，导致该区域的土地利用效率长期以来处于较低水平的状态。值得注意的是，攀枝花市在研究期内始终保持较高的土地利用效率，这是由于攀枝花市工业基础好，发展效益较高，加上旅游业和养老产业在近几年的快速发展，地区经济社会效益大幅增长，土地整体的产出效益相比以往增长趋势显著，这对提高城市土地利用效率具有较大的正向推动作用。
3.4 基于Malmquist 指数四川省18 个地级市城市土地利用效率的分析
3.4.1 2006—2019年城市土地利用年均Malmquist指数及结果分析
Malmquist 指数的分析结果是与上一年指标效率的变化程度有关[1，19]，从总体上来看，四川省18 个地级市的全要素生产率研究期内呈现“W”形的变化趋势，阶段性特征较为明显（图2；
表2）。研究区城市土地利用全要素生产率的均值除了在2012—2013年小于1 以外，其余时间段均大于1，全要素生产率均值为1.018，年均增长率为1.8%。这表明自2006年以来，18 个地级市的城市土地利用全要素生产率虽然有所波动，但是波动幅度较小，且自2012年来保持平缓增长的趋势。这也是城市达到较高的发展阶段，城市的管理者和相关政府部门开始关注城市的发展品质，城市规划建设过程中开始探索利用先进的技术，增加建设的资金投入，城市活力不断增强，发展潜力不断被激发，促进了经济社会等各方面产出效益的提高。
图2 城市土地利用效率Malmquist 指数年均变化图
表2 城市土地利用效率Malmquist 指数各项要素的年均变化表
对城市土地利用效率贡献最大的是技术进步，其变化趋势与全要素生产率变化趋势基本保持一致，除了2007年、2008年、2012年、2015年的技术进步效率有所下降外，其余年份都呈现增长态势，而技术进步的均值达到1.024，年均增长率为2.4%（图2；
表2）。技术效率测算结果发现，研究区半数年份呈现负增长趋势，年均下降0.5%，这说明技术进步为全要素生产率的增长注入动力。同时，技术效率和技术进步表现为反向变化趋势，未实现同步发展，这反映出虽然研究区土地利用技术水平一直在不断提升，但是土地利用技术效率在大部分年份均落后于技术进步，其整体平均值也低于技术进步，使得全要素生产率难以实现质的提升突破。其次，2006年和2011年的城市土地利用全要素生产率较高，这与四川省“十一五”和“十二五”规划中有关城市规划的决策密切相关，这两年都是规划开局年，在总结前面规划不足的基础上，不断调整城市土地利用的政策和技术，使城市土地利用的全要素生产率得到提升。
3.4.2 四川省18 个地级市城市土地利用Malmquist指数及其分析
18 个地级市的全要素生产率均值为1.017，总体上呈增长态势，除了自贡、广元和巴中三市在研究期内的全要素生产率呈负增长外，其余各市都呈现正增长趋势，其中全要素生产率前三位的分别是眉山市、成都市和乐山市，其值分别为1.064、1.056和1.05，增长率为6.4%、5.6%和5%（表3）。自贡、广元、巴中三市呈现负增长是由于区位条件、经济发展水平的限制，导致全要素生产率难以实现较大的突破，位于前三位的三个市在以成都为发展中心的带动下，尤其是随着成都-德阳-眉山-资阳同城化建设的影响作用，城市发展速度和发展质量实现较大的提高突破，进一步推动了全要素生产率的稳固提升。同时，全要素生产率的增长依然与技术进步密切相关，技术进步均值为1.023，增长率为2.3%，与技术效率负增长相比，其贡献度最大。16 个市的技术进步值都大于1，呈正增长态势，而技术效率各城市之间差异性较大，大部分地级市的技术进步值大于技术效率，这也从侧面反映出土地利用技术的进步促进各城市的城市土地利用效率的提高。总体来看，研究区规模效率的平均值为1，且超过半数城市的规模效率保持在1 以上，各地级市间规模效率的差异较小；
而纯技术效率的差异性较大，其平均值为0.995，半数以上的地级市纯技术效率保持在1 以上。4 结论与讨论
表3 2006—2019年四川省18 个城市土地利用效率Malmquist 指数结果分析
本文以四川省18 个地级市为研究对象，基于超效率SBM 模型和Malmquist 指数，计算分析了该区域的城市土地利用效率，得出以下结论。
（1）四川省18 个地级市2006—2019年城市土地利用效率平均值在时间维度上呈现平缓下降—波动上升—缓慢下降—快速上升的“W”形变动特征，利用效率均值为0.901，利用水平较低；
半数以上的城市土地利用效率小于1，各地级市之间的差异性明显，有较大的提升空间。
（2）空间维度上，研究区的城市土地利用效率空间分布特征差异明显，半数城市的效率值呈下降趋势，且空间上分布上呈现西南高—东北低的态势，成都周边市在研究期内始终保持较高的土地利用效率。
（3）四川省18 个地级市的城市土地利用全要素生产率呈现“W”形的变化趋势，时间阶段性特征较为明显，总体呈现增长趋势，其增长的主要动力是由于技术的进步。
提升城市土地的利用效率，首先，未来的利用手段方式和对策措施要更多地提高改进土地的利用技术，探索或借鉴国内外符合地区实际的先进技术和经验，引入到实际的土地利用开发过程中。在此基础上有计划地推进老旧城区的城市更新行动，加大对城市闲置和粗放利用土地的整治监管力度，增加城市内部用地的存量；
对于城市新建城区则要汲取老旧城区规划建设的经验和克服不足之处，科学合理地规划布局用地功能，适当开展紧凑型城市的建设，尤其是提升已建成地区的土地利用混合度，严格控制城市规模，限定城市开发边界，严控城市无序扩张。其次，应推动土地利用结构的改善优化，提高土地与其他各要素间的配置效率，有效地促进城市土地与其他生产要素相结合，共同发挥能效，形成有效强势的发展合力。同时对于土地利用效率较低的城市应该根据自身的发展定位目标和优势资源，适度增加科技、资金等要素的投入，提高土地利用的整体效益，探索适合区域土地资源现状的城市发展道路。最后，需要对城市土地用途实施严格有效的监管，可根据城市经济社会人口实际需求和可利用的土地资源，划分各类用地类型的面积数量，以此来保障城市各类用地的供应，避免出现各类用地的供应失衡，从而导致城市土地浪费和闲置等问题的出现，保证将有限的城市土地资源通过合理的规划配置，使其与城市的未来发展方向相吻合。
