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□文/赵丽惠
（首都经济贸易大学 北京）
［提要］ 2020年是完成“消灭农村贫困”这一宏伟目标、“十三五”规划目标的收官之年。但数据显示，低保人群特别是农村低保人群的数量仍占很大比重，当前农村低保实施过程中仍存在不足之处。为此，本文对我国农村低保政策进行解读，对河北省农村低保运行现状进行分析，就当前河北省农村低保制度运行中存在的问题提出相关建议。
贫困问题是社会问题之一，在农村地区，最低生活保障制度是解决贫困问题主要手段。最低生活保障制度指国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群体，按照最低生活保障标准，提供维持其基本生活所需的物质帮助的社会保障制度。对河北省农村低保制度的问题研究，有利于完善国家救济兜底的最低生活保障制度，实现与其他社会保障制度的相互配合，推进小康社会向更高水平发展。
（一）我国农村最低生活保障制度发展历程。1993年，我国在上海市建立最低生活保障制度，1994年民政部对农村最低生活保障制度进行了试点探索。自2007年以来，我国有2，000多个农村实施低保制度，同年3月，建立全国农村生活补助制度，切实保障农村村民实际利益。
（二）农村最低生活保障制度运行现状。河北省在1995年开始准备在农村试点最低生活保障制度。1996年石家庄试行农村最低生活保障制度，标志着河北省正式进行低保制度建设。1999年底，河北的所有地级市、县级市和各县人民政府都建立了城镇居民低保制度。2000～2003年是河北省城镇低保制度的起步阶段。河北省在2000年颁布并实施了《河北省城镇居民最低生活保障实施办法》，这一规定的颁布标志着城镇居民低保制度正式走上法制化的道路。随着河北省享受低保政策的城镇居民比例增加，农村居民低保制度经过不断探索后得到了完善，逐渐走向正轨。2004年至今，河北省的低保制度随着国家政策推进进入新的阶段。2006年的文件提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度”，意味着农村低保制度基本完成试点，接下来的工作就是继续完善并不断提高水平。
民政部数据显示，截至2021年底，全国共有3，474万人享受农村最低生活保障，437.8万人得到了特困救助。2021年，河北省农村低保对象152.8万人，特困人员25.3万人，如图1所示，我国农村低保人数总体呈下降趋势，但人数仍然较多。（图1；
数据来源于中华人民共和国民政部官网）
图1 2014～2021年河北省农村低保人数、户数及特困人数统计图
（一）保障对象确定不够精准。申请河北省农村低保人员需要满足拥有本市农业户口、家庭成员人均年可支配收入低于户籍所在地当年农村居民最低生活保障标准的条件。但是，在现有的条件下农村最低生活保障的对象的确定仍然存在不够精准的问题，真正需要得到救助的农村困难群体因“人情保”“关系保”“错保”“漏保”等使农村低保享受人群出现偏差的现象仍然存在。河北省农村还存在已脱贫人口重复占用帮扶名额，真正需要帮助的人被排斥在外，造成资源浪费的状况。
（二）低保申请流程不完善。申请流程不完善可能会产生以下两个方面影响：一方面村民与村官可能会合谋获取最低生活保障金。在申报过程中出现部分村民只想依赖政府，为获得贫困补助而骗保情况，而扶贫名额掌握在各村干部手中，村干部也许会凭借个人喜好以权谋私，贪污挪用扶贫专项资金、优亲厚友等，导致精准识别的对象偏差。另一方面部分村中的贫困户已经实现基本脱贫，但是在下一轮的扶贫名额分配之后，仍把原来已脱贫的个人或家庭纳入贫困名单中，已脱贫人口重复占用帮扶名额，造成资源浪费，将真正需要帮助的人排斥在外。
（三）农村最低生活保障标准不够明确。目前，我国对于最低生活保障的标准，一般是用贫困线这一指标来衡量的，我国扶贫攻坚政策以及反贫困绩效的指标也是用贫困线衡量。农村最低生活保障标准进行动态调整的依据也多数都要求根据社会经济发展变动进行适当调节，但是如何调节、具体根据什么样的指标进行调节还没有完全确定，很大程度上会出现低保人员领取的实际金额无法满足基本生活需求的情况，对于没有其他收入来源的特困群体，给他们生活带来冲击更大。
标准不明确会导致财政支持力度相对不足。截至2021年底，河北省城乡低保标准分别达到710元/月和463.4元/月，由表1可知，河北省城镇低保标准呈上升趋势，中间几年略有起伏，在新冠肺炎疫情影响下，2020年以来低保标准没有大幅增加，标准增加的速度也放缓，影响低保制度作用的发挥，因此河北省低保标准制定仍有完善空间。（表1）
表1 2009～2021年河北省城乡低保标准一览表
（一）精准扶贫政策落实不到位。从我国农村低保制度的发展历程来看，在农村地区进行贫困家庭识别的主要方法有农村最低生活保障和建档立卡两种制度。形成确定低保对象不精准的原因有以下几点：首先，确定贫困标准方法单一，农村低保对象的确定、申报、审核方面会存在偏差。目前，河北省遵从国家统一标准，仅以贫困线为基础有失妥当。目前，我国绝对贫困和相对贫困的界限十分模糊，很多地区出现贫困户和临界贫困户差别不大却被排除在扶贫系统之外的状况。其次，精准识别缺乏相应的技术支撑。由于人口统计数据来源渠道多，河北省各地区在贫困人口数据信息统计环节存在数据差异较大、信息不完备、分析时间较长、隐私安全得不到充分保护的现象。再次，农村社会结构复杂，受到农村人情关系影响，也会使真正贫困的人群无法当选。最后，建档立卡政策落实不到位，与农村低保制度链接不紧密。
（二）低保政策的立法以及实施过程中存在漏洞。除了2007年颁布的《河北省人民政府关于进一步加强和完善农村最低生活保障制度的意见》之外，没有其他的完整制度体系，没有很好地做到有法可依；
在省内各市，只有部分城市有非常明确的农村最低生活保障制度，其余的很多城市是遵从中央指示，仅以国家发布的意见、通知的形式实施，而没有因地制宜，根据本地实际情况进行判断。
制度执行过程监管不到位，使现有的申请程序，从农村最低保障贫困申请到贫困资格民主评议会，出现部分村民为获得贫困补助进行骗保情况；
由于贫困人口的贫困状况呈现动态变化，关于贫困人口的信息数据未能得到及时更新，导致出现农村地区基本脱贫人群还在享受低保补贴的现象。
（三）低保标准制定不科学。对于低保标准制定与调整的相关表述较为笼统，只是要求各地根据本地区经济发展水平制定标准并根据物价指数进行调整，没有明确制定低保标准的详细办法、调整的触发机制以及各级政府在财政投入方面的规定。河北省也是根据国家的低保标准进行扶贫，没有充分考虑到各地实际情况，想对农村低保标准进行弹性变动就有很大困难。
（一）持续推进农村低保精准扶贫。首先，规范低保数据来源，及时更新。将实际的农村贫困人数作为最先衡量标准，再以市或县为单位，根据不同地区的具体情况，建立区别化的收入核查体系。同时，将民主评议制度融入收入核查的过程中，对程序实施过程和信息公开制度进行监督，构建完善的监督机制。完善贫困人口信息数据库和信息管理系统，运用大数据对农村贫困人口进行精准识别。其次，将建档立卡政策落实到每家每户，充分运用建档立卡形式，确定农村贫困人口数量、不同家庭的贫困程度和造成贫困原因，将动态调整机制贯穿整个建档立卡的过程。在这样的前提下，再综合考虑现有住房、子女教育、全体家庭成员健康等相关因素。
（二）完善最低生活保障制度
1、应从贫困户申请、民主评议、初步审核、公示与监督、县乡审批等环节入手，不断完善和规范各个环节的具体操作。第一，在贫困户申请后的民主评议环节，应将评选人员、评定标准、评定方法、投票准则等进行公示。第二，在评选贫困结果公示阶段，将河北省各级政府对农村最低生活保障的财政投入进行公开，比如在村镇的公示栏中公示。第三，严格审批低保申请，出台明确的规章制度，对低保政策执行不当的情况进行追责，杜绝腐败。
2、明确贫困进入与退出标准。从实地走访和贫困地区数据两方面入手，确定各贫困地区的具体贫困进入和退出指标，设定具体标准，填写贫困人群进入或退出核实单，综合各项指标考量。及时更新数据库信息，一方面对刚退出贫困的贫困人群各项指标进行一段时期的追踪，然后由专业人员及时将脱贫人群从数据库中移除；
另一方面对由于自然灾害、重大疾病等原因突然陷入贫困，符合贫困进入指标的人，及时纳入信息系统，确保信息管理数据的准确。
3、扶智工作是扶贫活动的基础与根基所在。需要对村民和村干部进行思想教育，一方面增加农村低保制度的宣传力度，使贫困农民了解国家最新的政策与工作程序，鼓励村民关注集体利益，把扶贫资源给到真正需要的人手中；
另一方面村干部应提高工作责任心，增加为人民服务意识，抑制不正之风，为推动精准扶贫工作的顺利进行提供力量。
（三）建立科学的低保标准体系。加强低保立法，除了把低保制度标准确定程序等不科学之处整改以外，还要进行系统性的规范。国家层面积极立法，河北省各级政府要根据中央出台的相关文件，结合本地区的实际情况，因地制宜地制定河北省农村低保实施办法，使河北省关于低保的事务有法可依，有法必依。根据现在河北省农村社会的经济发展情况和农村低保制度实施情况，建议以农村人口的人均消费支出为出发点，对农村社会的消费状况做进一步具体研究，这些消费支出应该包括米面、瓜果生鲜、调料等的食品消费，还包括养老、医疗、住房、教育的等非食品消费。同时，低保标准的制定还应该从多维角度进行分析计算，使对低保标准的测定更加全面系统。
随着近年来我国扶贫力度不断加大，经济实力不断增强，再分配资源已十分充足，低保补贴标准能够维持贫困居民的最基本生活需要，因此可以逐渐提高最低生活保障标准。这也与省内的地区经济发展水平和国家进行财政转移支付的能力相适应，推动河北省农村低保制度能够长期、稳定、可持续地发展，能够与地区各方面的事务进行良性互动。测量方法还是要根据恩格尔系数，从本地实际情况与农村居民的消费情况入手，根据当地农村居民收入情况的一定比例与消费支出进行测算。为了满足农村低保户的基本需求，除了中央转移支付以外，河北省各级政府要“自食其力”，避免产生“福利依赖”。多渠道筹措低保资金，加大宣传力度，充分利用社会资源，呼吁社会有能力的企业、热心人士对贫困地区进行募捐，或者实行对口帮扶，推动贫困问题的解决。
农村最低生活保障制度在维护农村社会稳定方面发挥了不可替代的作用，但是该制度在实践中遇到了诸多困境。本文主要对河北省农村最低生活保障制度，在全面建成小康社会这个特殊的时期，针对相关问题进行了研究。农村最低生活保障的受助对象确认不够精准，制度本身设计存在缺陷，缺乏有力的技术支撑，未建立起贫困人口的进入、退出机制，农村复杂的人情因素和逻辑结构，低保标准的确定困难。再加上查找河北省实施农村低保相关资料存在一定困难，资料来源渠道广，有时真伪难辨，有些数据的样本性较低，相关数据的横向比对、纵向比对困难。这些困境可能给农村最低生活保障制度实施带来偏差。需要根据河北省实际情况，针对相关问题逐一解决。建议不断提高测量手段，完善创新低保理论，使国家再分配资源合理有效利用，与其他社会保障制度相互配合衔接，进而提高人民的生活水平与幸福指数。
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