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汪 雷，高 婕
(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央心系“三农”，持续关注“三农”问题并发布以“三农”为主题的“一号文件”，通过支农、强农、惠农和富农政策全面促进农民收入提升。在党中央的决策部署下，全国各地在“三农”领域开展了一场场改革创新实践活动。
收入是农民生活的基础，若农民收入长期处于较低水平，衣、食、住、行等方面开支受限，农民的生产经营积极性就会降低，可能导致粮食及其他农产品生产产量的波动；
长期偏低的收入甚至会引发农民情绪不满，动摇农村社会安宁，影响整个社会和谐稳定。因此，促进农民增收工作刻不容缓，必须摆在重要位置。
自1982年以来，党中央将 “一号文件”的核心议题逐步聚焦于解决农业、农村、农民问题的工作上，并在随后的5年里积极推进农村生产制度改革，提升农民生产积极性，农民温饱问题得到初步解决。2004年以来，党中央又连续发布以“三农”为主题的“一号文件”，不断挖掘“三农”问题的根源，并依据具体情况有所侧重地发布农民增收政策，如取消农业税、以工促农、以城带乡、推动农业现代化和农业供给侧结构性改革等。党中央通过颁布“一号文件”等各项政策实现多重目标，如保障农民权益、提高农民生活质量、缓解农村养老压力、促进农民收入增加等[1]。
农民收入主要由工资性收入、生产经营性收入、财产性收入和转移性收入四个部分组成。其中工资性收入和经营性收入是农民收入的主要来源。党的十八大以来，我国农村居民人均可支配收入连年增长，2021年，全国农村居民人均可支配收入为18 931元，较2012年的8 389.3元增长了125.7%[2]。农民收入结构也在总收入增长的情况下发生一定的变化，农民收入状况的改善与十八大以来党的农村政策，尤其是中央“一号文件”的颁布实施存在着密切关系。
党的十八大的召开标志着我国全面建设小康社会进程已行至关键点，步入了决战阶段。在此之前，中国经济保持高速增长，经济建设取得优异成绩；
进入新时代，发展方式随之发生转变，经济发展速度由高速转为中高速，经济结构从中低端转向中高端，经济增长动力转为科技创新。农业也在经济转型的过程中迎来了新的机遇。这阶段，中央出台的“一号文件”在发展农业经济、提高财政补贴、增加农民外出务工收入、实施精准扶贫和农村公共服务均等化等方面部署了一系列重要举措，为实现农民增收奠定了基础。
安徽省地处华东腹地，近海临江，地理区位优势显著，农业资源充沛，农产品种类丰富且产量充足。作为我国的粮食主产区，安徽一直是粮食净输出地，是典型的农业大省。在第七次人口普查中，安徽省人口数位列全国第九，其中农村人口占全省人口的41.67%[3]。因而，实现安徽省农民收入增长目标刻不容缓。农民收入增长既是提高农民生活的根本，也是安徽省建设农业强省的根本。为了解十八大以来“一号文件”促进农民增收政策效应，以安徽省为例，运用扎根理论的质性研究法，系统梳理2013年至2021年的9年的“一号文件”的实践效果，并就文件文本进行比较、分析、总结。
借助Nvivo11.0对十八大以来“一号文件”的农民增收政策进行编码，并进行客观地系统、量化分析。通过定性与定量方法的摸索与探寻，明确研究的核心范畴是“农民增收”，围绕核心范畴归纳出农民财产性收入、农民经营性收入、农民转移性收入和农民工资性收入4个主范畴，以及支农政策、金融保障、农业生产经营收入、非农业生产经营收入、集体经济收入、外出务工收入、流动资产收入、非流动资产收入等8个副范畴，形成清晰的理论与逻辑线索。依据此逻辑线索对2013—2021年中央“一号文件”的农民增收政策语句进行归类编码。分析发现，“一号文件”的增收目标一脉相承，增收政策具有连贯性，但实现农民增收的思路却有所不同。2013—2017年的增收思路是“现代化”，通过现代化的设备、制度和思想提高农民收入，减少贫困。2018年之后，精准脱贫和寻找农村新出路逐渐成为该阶段的工作重点。
(一) 农业现代化与农业供给侧结构性改革阶段(2013—2017年)
1.政策作用
图1 词频搜索词频云
“现代化、经营权、农民工”作为高频词出现，表示该阶段的“三农”主题是“促进农民增收”“农业现代化”(见图1)。农业现代化不仅包括农业生产条件的现代化、农业生产技术的现代化和农业生产组织管理的现代化，同时也包括资源配置方法的优化，以及与之相适应的制度安排。发展现代农业、推进农业现代化是促进农业生产发展和农民增收的根本措施，而农民增收的本质在于调整农民收入分配结构，实现共同富裕[4]。中央“一号文件”自2013—2017年连续五年将“农业现代化”作为主题词多次提出，意在通过农业技术的创新推动农村经济持续增长。科技进步主要通过以下途径对农民收入结构产生影响。
一是科技进步对农民经营性收入的直接影响。在农民经营性收入中，第一产业创造的可支配收入要远远高于其他产业。选择从第一产业入手，以农业生产技术的改进推动农业生产效率提高、农产品品质提升、生产模式革新和新品种的繁育，做到“开源”“节流”双管齐下，为农民提供多重路径增加收入。科技的进步焕发农村第二、第三产业新活力，激发“三产”融合，调动农民的积极性和创造性，激活农村经济内生动力，实现农民增收[5]。
二是科技进步对农民收入的间接影响。技术进步对农民收入的间接影响体现在,先进的生产工具为农业生产带来了规模和效益,机械化程度的提高为农业生产规模、生产效率和质量的提升奠定了基础。先进的生产工具使得部分农村劳动力得以从农业生产中解放出来,拥有了选择工作的权力,更多农村劳动力向第二、第三产业转移变成一种趋势,工资性收入的获取间接增加了农民收入[6]。科技进步对农民收入的间接影响使得其收入结构日趋平衡,从以经营性收入为主的单一收入渠道,转变为通过工资性收入与经营性收入获取主要收入的多元渠道。可以说，收入来源的多样性给农民提供了更多安全感。
三是农业生产组织管理模式以及资源配置相关制度现代化对农民收入的间接影响。随着农业现代化发展和农村劳动力大规模地向非农部门转移，传统“自产自销”的“小农”生产经营模式与现代高效农业生产模式之间矛盾日益突出，农地资源极有可能出现闲置甚至撂荒问题。因此，促进农地流转成为提高农地资源配置效率、实现农业生产规模化，进而提高农业生产率、促进农民增收的有效途径[7]。近年来“一号文件”主要从两个方面进行引导[8]。
一方面，巩固和完善农村土地基本经营制度和“三权分置”制度。土地作为农民手中的重要资源，应在政策的保障下合理使用。盘活闲置土地能给农户家庭收入带来正向影响。对于经营性收入而言，通过土地流转加速农田集中化管理进程，降低土地细碎化，形成规模效应，会促进新型农业主体的发展壮大。而新型农业经营主体也可在其中充分发挥中介效应，提高各主体投融资的积极性，即通过规模化、专业化的农业生产为农民争取更多经营性收入。“三权分置”会促使农户手中耕地频繁流转，这一说法得到学界普遍认同。于工资性收入而言，“三权分置”后土地的流转大多采用“确权确股不确地”的股份合作制，从而使得更多的承包户将土地长期流转给土地经营者, 土地流转后，农民转化为农业生产者获取工资收入，这在一定程度上增加了农民收入。土地流转放松了土地对部分农村劳动力的紧缚度，得到“解放”的部分农村劳动力开始向非农行业转移，通过务工方式提高农民工资性收入。土地本就是农民手中的固定资产，将其承包、转让给他人本身就是增加农民财产性收入的一种方式。
另一方面，农业现代化会带领小农户迈入现代农业发展轨道，在新型农业经营主体的示范带动下，为小农户提供发展思路。近年来，涌现出多种农村新型农业经营主体，如农业合作社、农业企业、家庭农场和农业大户等。同时，新型职业农民、返乡农民工和下乡大学生、退伍军人的加入为农村的生产经营注入新鲜活力。这些新型经营主体和新型职业农民的涌现不仅可以在落后的农村推广新品种新技术、开发新市场新领域，还可以帮助农民实现规模化经营，提高农民进入市场的组织化程度，从而增加农民收入。
2.政策效应
在这一阶段，安徽省农民收入得到了大幅度的提升。2013年安徽省农村居民人均可支配收入为8 097.9元，2017年达到12 758.2元，2013—2017年安徽省农村居民人均可支配收入共增长5 187.4元，每年都以900元左右的增幅快速增长。相较于十八大之前农民收入的具体情况，安徽省农村居民收入实现了大幅度提升(见表1)。
一方面，现代化理念的广泛应用，为各级政府部署农村工作提供了新思路，加大了强农惠农政策，引导农民生产与时代发展接轨，农村居民收入与城镇居民收入接轨。安徽省2013年城乡居民收入比为2.85∶1，较上年同期2.94∶1进一步降低了；
到了2017年安徽省城乡居民收入倍差为2.48，较2013年降低了0.37，城乡居民收入差距有了显著缩小。
表1 2013—2017年安徽省农民收入 单位：元
另一方面，收入结构不断优化。党的十八大以来，党中央一直致力于为农民增收拓宽渠道，将政策落实到每一位农民，让农村居民真正富起来。在农民收入保持增长的态势下，其收入结构也发生相应的变化。现代化科学技术的发展使得农业生产条件发生了巨大的转变，由人力畜力为主转变为以机械操作为主，农业经营方式也在不断革新，互联网销售引入农产品销售中，这些变化在一定程度上增强了农业生产力，为农民收入结构的优化打下基础。十八大以来，安徽省农村居民人均家庭净收入由2012年的3 147元增长至2017年的5 026元，年均增长 9.8%，可支配收入由2012年的40.2%下降至2017年的39.4%，下降0.8个百分点；
人均工资性收入由2012年的35.5%上升至2017年的36.2%，提高0.7个百分点；
人均财产净收入由2012年的98元增加到2017年的219元，年均增长17.4%，占比由1.3%提高到1.7%。这一阶段的工作重点使转移性收入占比未能取得较为显著的成效，安徽省人均转移净收入由2013年的1 800元提高到2017年的2 889元，年均增长为9.9%，占比由23.0%降低到22.6%，下降了0.4个百分点。表明安徽省农民内源性收入不断增多，渠道不断扩大，结构更加均衡[9]。
(二)脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接阶段(2018年至今)
1.政策作用
自2013年习近平总书记首次提出“精准扶贫”重要指示以来，我国扶贫工作进入一个崭新阶段，“一号文件”的扶贫政策中多有体现“精准扶贫”思想。2018年，党中央提出要坚决打赢精准脱贫攻坚战，同时开启新时代乡村全面振兴新篇章。精准扶贫战略和乡村振兴战略的实施都是为实现“两个一百年”奋斗目标确定的国家战略。乡村振兴作为新时代党中央“三农”工作的总抓手，表明党不再局限于“三农”工作的某个方面，而是聚焦乡村的全面升级发展，包括农村文化、治理、民生、生态在内的乡村发展水平的整体提升。在实现乡村振兴战略前，打赢脱贫攻坚战是前提也是基础[10]。打好脱贫攻坚战既要瞄准特定贫困农户实现精准帮扶，更要激发贫困人口脱贫的内生动力，做到既解决好眼前的问题又形成可持续的长效机制，“输血”与“造血”双线并行打赢打好脱贫攻坚战。在一定程度上，可将乡村振兴视为精准脱贫的升级版，只有通过乡村振兴的顶层设计和精准扶贫微观施政的相辅相成，才能实现既定目标[11]。
2018—2022年“一号文件”促进农民增收政策文本中，“振兴、脱贫、产业、保障、治理、改革”成为高频词(见图2)，表明该阶段依托政策的连续性推动了乡村振兴与精准扶贫的有效衔接。两者的平稳过渡离不开党中央和各级政府出台一系列扶贫政策和乡村振兴战略的推进，包括生态帮扶、易地搬迁以及兜底保障等措施的实施，保障了精准扶贫计划的有效执行，实现了贫困农户脱贫及农民增收等目标[12]。
图2 词频搜索词频云
精准扶贫政策作用于农民收入增长的途径体现在两个方面：一是对农民收入的直接扶持，即通过直接的再分配手段增加贫困人口收入。例如，在脱贫攻坚战中，被政府认定的建档立卡贫困户会享受到若干优惠政策，从而助力其实现减贫脱贫。一方面，这极大地增强了贫困户的脱贫希望，另一方面，也在相当程度上提升了精准扶贫的有效性。同时，国家加大对农民的补贴力度，通过多个项目如种粮大户直补、农资综合补贴、良种补贴、农机报废更新补贴等给予农民直接的补贴。2021年,中央财政在原有补助资金1 650亿元的基础上增加84.76亿，巩固脱贫攻坚成果，增加农民收入[13]。
二是对农民的间接扶持。财政支农资金投入到建设公共基础设施类的固定资产和农田及水利设施，以及购置农业机械固定资产等方面，可以帮助农民提升农业生产率，降低农业生产成本。加快建设以人为核心的城镇，形成以市区为引领、以县城为重要载体的城镇化空间布局，促进农村富余劳动力向城市转移，融入都市，投身于第二、第三产业中，创造更多财富。
此外，在现代社会观念的更新迭代下发掘出农村经济发展的新动力。在财政资金的帮助下乡村环境得以改善，生产设备得到更新，这些措施为培育壮大新产业新业态打下了坚实基础。在乡村休闲旅游产业上，现代理念推进农业与旅游、教育、文化、健康、养老等产业深度融合，多地积极争创国家级、省级休闲农业与乡村旅游示范点。现代化的技术促进了农产品电子商务的发展，信息进村入户工程的实施，可引导普通农户、各类新型农业经营主体与电商企业建立多形式联营协作关系。通过盘活乡村闲置资源，为农民创造更多收入渠道，增加农民收入[14]。财政支农资金通过对农村生产物质基础、生产方式、生产效率等产生作用，进一步增加了农民收入，真正实现“输血”与“造血”双线并行来提高农民收入。
2.政策效应
该阶段安徽省农民收入增收步伐加快，增速持续平稳。2021年，全省农村居民人均可支配收入为 18 369元，较2018年的13 996元增长了31.2%。近四年来，安徽农村居民人均可支配收入分别增长9.70%、10.15%、9.94%和8.38%。安徽省农民收入与全国绝对差和相对差持续缩小，2019年安徽省农民可支配收入虽仍比全国水平低605元，但与上年差距缩小了16元。城乡居民收入趋向平衡，安徽省农村居民可支配收入增长持续快于城镇居民。2021年，安徽省农村居民收入增速高于城镇1个百分点，安徽省城乡居民人均可支配收入之间相差2.34倍，比上年缩小0.03倍(见表2)。
表2 2018—2021年安徽省农民收入 单位：元
在收入结构方面，转移性收入特别是政策性转移收入在该阶段增长快速，精准扶贫相关政策对农民转移性收入具有正向影响。精准识别贫困户有利于政府针对性地分析农户贫困原因，因户施政，改善贫困农户家庭的实际收入。截至2020年底，安徽省484万贫困人口全部脱贫，农民转移性收入2018—2020年的增长率分别为13.20%、13.68%和22.43%。
近年来，我国尤其重视转移性收入规划。当前转移性收入中的家庭纯收入的占比仍较小，这与转移性收入的特点有着密切的联系。转移性收入的增加为农民的生活带来一定的转变，例如，增强了农村医疗保障的实力，缩小了农村与城镇居民在医疗保障上的差距，为农村居民看病就医提供了便利，令医疗保健支出明显增加。通过分析2012—2021年蚌埠市国民经济和社会发展统计公报数据，安徽省蚌埠市2012年农村居民人均医疗保健支出仅为251元，2021年该支出增长至1 216元，提升3.8倍，占八大项消费支出的比重也从2012年的6.2%提高到2021年的11.7%，占比增加5.5个百分点。安徽省农村居民的居住条件也在转移性支付的支持下得到改善，如通过实施危旧房改造、美丽乡村建设等措施，改善了农村居民住房条件。根据中国人口普查年鉴数据显示，全国农村常住居民人均住房建筑面积由2012年的37.81平方米，扩大到2021年的55.86平方米，增长了18.05平方米。由上可见，在精准扶贫体系下，可通过产业扶贫、金融扶贫和就业扶贫等拓宽农民增收渠道，切实提高农民收入和生活水平。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，反复强调农民增收工作的核心地位。十八大以来的9个中央“一号文件”，逻辑上一脉相承、浑然一体，操作上精准实施，不留死角，实践中保障了农民增收的需求和权力[15]。乡村振兴战略的提出，加快了农村格局的转变，实现了农村共同繁荣、协调发展的愿景。在“一号文件”实施过程中，要根据实际情况对实施方法进行调整，进而降低农民增收的不确定性。
(一)完善乡村产业布局，持续增加农民收入
在农民收入基数逐渐增大、工商资本下乡拉动农户收入增加的作用减弱、农村经济增长压力较大的情况下，应当激发农村内部发展动力，多措并举提高农民收入。贯彻“一号文件”，应从制度和政策的高度坚持“三产”融合，在融合过程中通过商业模式和商品品类的不断创新形成产业融合后的价值链和产业链升级，进而推动产业间利益融合，使农民获得更大的经济效益[16]。土地、劳动力、资本、技术等作为产业融合所需要素，应提高要素综合配置效率。例如，可通过大力开展“一村一品”、产业集群、产业强镇、“一县一业”创建等活动，实施休闲农业和乡村旅游精品工程，推进农产品、农副产品加工行业的壮大，让更多的增值收益留在农村、留给农民。产业融合带来的就业岗位增加为乡村留住了人才，为乡村发展创造了更好条件。产业融合过程中要保障农民权益，要将土地制度、农村集体产权制度改革放在突出位置，稳妥推进农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用改革，积极创造条件推进农村土地流通、集体经营性建设用地入市改革，完善无地农民合理、规范、多元保障机制。有效维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。充分发挥村集体经济组织功能，探索成立 “农投公司”，引导跨村、跨乡镇联合，实行优势互补、抱团发展，大力发展村级集体经济实现农民收入增长。
(二)增加就业机会，提高农民收入水平
宏观经济下行会对农村居民增收产生不利影响。近年来，受国内外环境的影响，安徽省经济下行压力明显增大，地区生产总值增速下降，实体经济面临较大压力，农村居民就业及劳动报酬提升乏力。农民就业是促进农民收入持续增长的重要途径,“一号文件”区别了农村和城市的不同就业路径。强调农村一要大力发展县域经济形成优势特色产业集群，高标准推进农田、农田水利等项目建设，创造更多岗位，就地就近吸纳农村劳动力就业；
二要在农民工返乡创业园，从税收、财政等方面帮助农村创业者；
三要大力开发农村公益性岗位，可在村容整洁、道路养护、公共设施维护等领域设置公益性岗位，为更多贫困农户提供就地就业机会；
四要为农村求职者提供就业指导，建立村级劳务联络站，给求职者定点提供实质性的就业服务。在城市方面，影响农民在非农行业就业的因素众多且复杂，各地政府应从宏观角度把控，评估其环境变化对区域性、群体性农民增收的影响，从乡村工业化、信息化、城镇化和农业现代化的高度统筹解决[17]。如为农村就业者提供差异化技能培训，增强其竞争力；
完善政府与用人单位对于农村就业者的相关制度，保障其就业稳定性。
(三)改善财政支持，兜底农民收入
“一号文件”为各地的“三农”工作明确了工作重点,推动了乡村振兴再发力。在积蓄新势能的过程中不应忽视农民收入的兜底工作。财政作为农业发展的力量来源之一，对经济资源条件均较为落后的村庄来说尤为重要，无论是农业现代化、机械化程度、农村公共基础设施的建设与完善等都离不开财政的支持。因此，适当增加财政投资是必要的。而财政资金的投入需要进行合理化分配，要重视财政支农的“造血”功能，如依托农业农村资源，注重发掘农业多种功能和乡村多重价值，鼓励农村劳动力将目光投向农产品加工流通、休闲旅游、健康养生、农事体验、电子商务、直播直销等新产业新业态，并积极加强信息网络等新型基础设施建设，完善服务功能，为创业者提供优质创业环境，积极主动为产业上下游企业牵线搭桥，对接供需，帮助企业开拓市场，同时加强培训和指导，提升创业者综合素质，开拓互联网思维。另外，不能忽视财政支农的“补血”功能，做到为农户收入兜底，将短期效益和长期效益结合，建立农民增收长效机制。
“一号文件”作为指导我国农业农村发展的纲领性文件，对我国农民增收并带动中国农村摆脱贫困状态，发挥出了巨大的历史作用。2022年，我国进入全面实施乡村振兴战略的历史新阶段，“一号文件”更被赋予了新的使命担当。农民从脱贫走向富裕，乡村从衰落走向新的繁荣，亦将成为新时代的主题和趋势。
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