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钱洪良 张缓缓
我国专门教育制度最初的表现形式是1955年创建的第一所工读学校即北京温泉学校，自此至今专门教育已经走过六十余年历程，对矫治教育罪错未成年人的特殊作用无法磨灭，随着《预防未成年人犯罪法》的修订，专门教育已经被立法明晰为具有国家教育和少年司法双重属性，为趋步向前的专门教育制度进一步发展指明了方向。但现阶段仍有一些问题尚未厘清，矫治教育罪错未成年人过程中所涉及的矫治主体即各方机关的权力怎样分配，矫治对象即罪错未成年人的权利如何保护亟待规范。笔者拟阐述各矫治主体在决定采取矫治教育措施和实际实施矫治教育时权力混乱行使的现象并分析其原因，针对性地提出如何平衡各方权力机关对未成年人所施加的权力，并从最有利于未成年人原则出发论述罪错未成年人应当被赋予的权利及其实现路径，力求实现专门教育制度的最大价值。
从工读学校发展到专门学校对于罪错未成年人的教育和矫治效果显著，但在决定程序和矫治程序中衍生了一些问题，特别是行使司法权与行政权时各主体机关之间权责不分、胡乱作为，既不利于专门教育制度的科学落实，也极易侵害未成年人的合法权利。纵观专门学校的发展历程，抽离出在“权利与权力”交织下矫治教育罪错未成年人的特征，厘清问题。
(一)最初建立时期“权力与权利”同步衍生
初建时期，工读学校的特征表现为“权力与权利”同时产生。从20世纪50年代开始，罪错未成年人的教育问题催生了工读学校，这是专门学校的前身。新中国成立初期，社会保护和教育制度都处于不完善的阶段，由于义务教育尚未普及，福利制度尚未深入人心，社会上流浪的未成年人以及无人管教的孤儿成为违法犯罪边缘的主力军。为了维护社会的稳定，必须采取一种不是监管又甚于教育的方式来管束。自1955年第一所工读学校在北京成立后，各省市纷纷效仿建立工读学校。(1)王跃海、申世光、赵文通：《深化工读教育改革》，载《中国教育学刊》1992年第2期。北京温泉工读学校是由公安机关统一招生，入学程序决定权在司法机关，其运用国家权力将那些因自然灾害等流落在社会上的未成年人统一安置到一个固定场所。从宏观角度看，对于社会环境而言，此种做法是预防未成年人犯罪、维护社会秩序的一种方式；
从个人角度看，此种措施亦是对未成年人人身安全和健康成长的一种保护和关爱，并不具有惩罚性处遇色彩。因此，工读学校在创立之时，同时产生了国家机关权力的施加与未成年人权利的保护双重局面。
(二)迅速发展时期“权力强于权利”
1976-2006年为工读教育的迅速发展时期，工读学校呈现权力大于权利的特征。工读学校作为一种矫治教育罪错未成年人的优良方式，创立之后迅速在全国得到推广，具有蓬勃发展的势头。但是，由于缺乏统一的立法只是一些随社会情况变化而调整的政策文件作为依据，导致实践中各地工读学校在入学和矫治未成年人时陷入混乱状态。1981年《关于办好工读学校的试行方案的通知》指出，罪错未成年人的入学决定权由行政机关与司法机关共同行使，但行使方式却不置可否，此外， 除了提高未成年人的知识水平，工读学校还特别强调以转变学生思想为主。(2)《国务院批转教育部、公安部、共青团中央关于办好工读学校的试行方案的通知》(国发1981年60号)明确指出，“工读学校学生入学须经当地区、县教育局和公安局共同审批”。1987年《关于办好工读学校的几点意见》除了继续强调入学决定权需经双机关审批外，还提出了“立足教育，挽救孩子，科学育人，造就人才”的指导思想，(3)《国家教育委员会、公安部、共青团中央关于办好工读学校的几点意见》(国办发1987年38号)。这不失是矫治过程中保护未成年人的切实体现。但是，由于此阶段强制的招生方式、严厉且封闭的矫治措施，导致社会公众对工读学生产生一些偏见。为了缓解此类问题，1999年《预防未成年人犯罪法》将入学程序改成申请制，由教育行政部门决定，(4)《预防未成年人犯罪法》(1999年修订)第35条第3款。此举完全排除了司法机关的参与，行政机关的权力空前扩大。实践中，由于缺乏统一的矫治规范，各地工读学校各自制定矫治方案极易发生侵害未成年人权利的情形，如体罚、关禁闭、严格限制出校门等等。总之，在迅速发展时期，不论是司法机关还是教育行政机关在入学决定程序和矫治教育程序中对罪错未成年人所施加的权力皆较为强势，然而在保护未成年人合法权利方面却较为欠缺，虽然有一些条文规定了未成年人的权利，但鲜有具体举措，权利受损时配套救济措施亦未完善，在实践中似乎形同虚设。
(三)改革转型期重新重视未成年人权利
2006年至今称之为专门教育的改革转型时期，突出特征为专门矫治教育重新重视未成年人权利。2006年《义务教育法》修改工读学校为“专门学校”，同年《未成年人保护法》修改将有严重不良行为的未成年人应当先管教再送入专门学校，可以视为尽量减少权力强制性的体现。(5)《未成年人保护法》(2006年修订)第25条第1款。2016年《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》中提出，教育行政部门要会同有关部门改革未成年人接受工读教育的决定主体和有关程序，《2018—2022年检察改革工作规划》要求要完善未成年人检察工作机制，以全面综合司法保护为导向，(6)2018年最高人民检察院发布的《2018—2022年检察改革工作规划》第15条规定：要完善未成年人检察工作机制，以全面综合司法保护为导向，规范“捕、诉、监、防”一体化办案工作机制，探索未成年人检察特殊业务案件化办理。2021年《预防未成年人犯罪法》根据不同程度的罪错行为分别规定了未成年人进入专门学校的入学程序、评估机制和转回程序，以及不服行政决定时未成年人的权利救济程序。在改革转型阶段，公安司法机关和教育行政机关对专门矫治教育的权力行使呈现规范化趋势的同时，还提高了对未成年人权利的重视程度，强调以权利保护为导向来设置入学程序和矫治程序。究其原因，除矫治教育罪错未成年人的实践经验趋于成熟外，更深层次是司法理念的转变，即对未成年人的矫治工作由惩罚性处遇措施转向保护性处分，这无疑是我国未成年人专门矫治教育发展趋于成熟的反映。
(一)公安司法机关与教育行政机关权力混乱
1.决定程序中权力区分不明。决定程序中涉及两个方面的内容，即罪错行为和决定主体，展开来说，可以表述为罪错未成年人实施一些不被法律和社会所容忍的行为达到何种严重程度时才会被送往专门学校进行矫治教育，以及由哪些主体决定罪错未成年人被送入专门学校。但是在行使入学程序决定权时，这两方面不是分离的，而是存在因果关系，即各机关根据未成年人的罪错行为严重程度而决定是否需要将其送往专门学校。这一过程是公安部门、检察部门等公安司法机关和教育行政部门、专门学校等教育机关交叉行使权力的最初程序，决定未成年人是否进入专门学校，可见其重要性非同一般。如若权力行使不规范则会对未成年人的人身权利造成重大影响，总结之前一些专门学校存在学生入学不规范的情况，才能科学设置各机关权力重新配置的方案。
(1)公安机关和教育机关权力行使叠加。根据专门矫治教育的发展阶段特征得知，最初罪错未成年人被送入专门学校的决定权主要由公安机关行使。在迅速发展时期，即1976年到2006年，纵向来看，工读学校的未成年人入学程序决定权出现较大分歧，主要变化是由公安机关和教育行政部门共同行使工读学生的入学决定权到后期由未成年人监护人提出入学申请并经教育行政部门批准。横向来看，在决定主体方面，决定主体具有多样性，且权力叠加较明显，实际上是较为混乱的局面。由于各发展阶段中央部门发布的指导政策存在差异，公安司法机关与教育行政机关的参与程度和权力占比随之变化，甚至到后期司法机关的权力逐渐萎缩而教育行政机关拥有独自决定的权力，这一权力比重显然是不科学的。
根据《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》与《义务教育法》，工读学校的招生对象是实施严重不良行为的未成年人。但在实践中，教育行政部门经常将普通学校里学习较差、与同学关系相处不融洽、违反学校纪律等不属于法律规定的矫治对象的普通学生也审批进入工读学校，导致工读学校的生源既有违法犯罪的学生又有违反学校规定的普通学生，这无疑是教育行政部门权力一家独大、缺少公安机关参与未成年人入学行为评估所导致的不利后果。教育行政机关的权力过大不仅导致入学程序审批混乱，甚至会影响对罪错未成年人的矫治效果。需要进行教育矫治的罪错未成年人行为一般具有严重危害社会的特点甚至涉及犯罪，如教育行政部门决定权过分突出，甚至仅由行政教育部门决定是否入学，在工读学校执行矫治时难免不会侧重教育功能，而难以体现矫治特征，即会淡化专门矫治教育的司法属性。决定机关权力配置比例不均衡不仅造成入学程序混乱，甚至对矫治效果也会产生偏差。
在改革转型阶段，罪错未成年人入学决定权最大的思想转变就是，专门学校的程序性事项不仅仅关乎教育行政部门，而是需要各个机关单位之间的协同与合作。新修订的《预防未成年人犯罪法》确立了专门教育依申请评估决定启动和公安机关介入启动两种入学方式，由此确立了专门教育启动方式的“双轨制”模式。(7)参见孙传浩、于阳：《未成年人严重不良行为专门教育制度完善路径》，载《行政与法》2021年第10期。其中，具有入学评估权的专门教育指导委员会是一个新设机构，根据《预防未成年人犯罪法》，专门教育指导委员会主要由公安机关、司法机关、专门学校、其他未成年人保护机关等单位以及律师、社会工作者等人员组成，因此预想方案中专门教育指导委员会的构成应当多样化、专业化。不足的是，此次法律修改较为笼统模糊，虽然赋予了专门教育指导委员会更大的权力、较高的法律地位，让它掌握着罪错未成年人是否被送入专门学校的“生杀大权”，但是审批主体增多之后，却没有明确各主体之间的权力比重，特别是公安司法机关与教育行政机关之间的权力如何平衡、如何对各主体的权力进行监督需要细化。
(2)公安机关与检察机关权责混同。根据最新修订的《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》，在未成年人矫治教育工作中公安机关与检察机关的职责范围既有交叉又有区分。二者工作的区分主要体现在，公安机关的职责主要包括预防未成年人犯罪、制止未成年人实施严重不良行为以及后续调查处理、根据情况采取矫治教育措施或者送入专门学校等工作；
检察机关的职责主要集中在犯罪预防、法治宣传教育、依法监督等方面，其中监督功能是检察机关特有的功能。但是，未成年人矫治教育工作还需其他部门共同协调配合，其中公安部门与检察部门在前期的社会调查、心理评估工作，中期的专门教育指导委员会的组成、未成年人的入学决定程序以及后期执行矫治时保障未成年人义务教育等方面都需要两机关和其他机关的协同推进。
现阶段，公安机关应有的功能尚未充分发挥，而检察机关推动着罪错未成年人的矫治教育，成为主导当前矫治教育的机关。作为罪错未成年人的最早接触者，公安机关应当参与教育矫治工作的全过程，然而现实是，我国尚未构建专业化的少年警察机构，与检察机关专门的未成年人检察部门和一些法院专业的少年法庭相比较，公安机关在程序上处于断裂阶段，无法与检察机关、法院、专门学校进行顺畅衔接，因此我国少年警察队伍急需补足缺位。检察机关拥有独立的专业化部门是开展罪错未成年人专门矫治教育工作的优势，其工作布局除了成年人同样适用的审查批捕、提起公诉、法律监督等职能外，对于罪错未成年人还另外履行罪错帮教、犯罪预防一体化职能，对比近几年最高人民检察院未成年人检察白皮书可知，检察机关的职能在原来“捕诉监防”又增加了“教”。对于已经实施严重不良行为的未成年人而言，矫治教育工作是重中之重，但现阶段公安机关由于缺乏专业化人员设置，尚且发力不足，检察机关在矫治教育工作中主导未成年人的帮教工作，主动性更强。因此，在努力构建公安机关少年警务机制的同时，也需推动公安机关矫治工作参与度提高，更好地实现与检察机关的协同矫治职能。
2.执行程序中权限范围不清。执行程序中公安司法机关和教育行政机关的权力行使方式主要体现在罪错未成年人被送入专门学校后对其进行矫治教育的模式上。在讨论专门学校的教学模式之前需知晓，专门学校的领导体制对其教学模式具有直接影响。总结历史上出现过的专门学校领导体制，主要有以下三种模式：主要由教育部门负责；
教育部门统一领导、公安机关协助；
公安机关直接负责，此类学校相对较少。一般而言，不同的主管单位对专门学校的未来发展的影响也有所不同。若专门学校由公安机关负责，有利于推动专门学校的发展；
但是其领导通常定义此类学生为违法犯罪分子，这间接会造成学生心灵的创伤。(8)管奇刚：《我国工读教育未来发展路径选择探究》，载《青少年犯罪问题》2018年第5期。现阶段，首先需要选定一个主导机关缕清各机关矫治时的职责，才能促进各方主体依法履职。
20世纪很长一段时期内，专门学校的教学模式呈现出较强的司法化，矫治措施强制且封闭，虽然在某种程度上该教学模式可有效挽救失足少年，但此类教学模式司法色彩浓重，惩罚与规训的功能较为凸显。这既无益于未成年人的健康发展，也是导致社会公众对专门学校的学生产生偏见的直接原因。为了解决上述问题，需要重新把握专门学校的性质，即专门学校本质上是学校，应当以教育为主。专门学校的教育属性在发展历史中多次体现并逐渐被认同。1987年《关于办好工读学校的几点意见》指出，工读学校是对有违法和轻微犯罪行为的中学生进行特殊教育的半工半读学校，是普通教育中的一种特殊形式，也是实施九年义务教育一种不可缺少的教育形式。在之后的1991年的《未成年人保护法》、1999年的《预防未成年人犯罪法》、2006年的《义务教育法》等多次强调专门学校对未成年学生的教育功能，特别是2021年新修订的《预防未成年人犯罪法》明确指出专门教育是国民教育体系的组成部分。
但是，公安司法机关的作用亦不可被剥夺，由于收容教养制度被废止，原先属于收容教养范围的涉罪未成年人即因不满刑事责任年龄而不予处罚的涉罪未成年人被并入专门矫治教育范畴，此类未成年人的行为罪错程度远远超出实施不良行为的未成年人，矫治难度也更大，在专门学校中仅依赖教育行政部门难以实现完全的矫治功能。因此，在执行程序中，对于因严重不良行为而被送入专门学校里的学生，应当以教育行政机关行使教育权力为主导；
对于涉嫌实施犯罪行为但不满足刑事责任年龄而被专门矫治教育的未成年人，应当由公安机关为主导进行矫治。然而，由于公安机关与检察机关职责划分不清，实践中罪错未成年人的矫治工作主要由检察部门负责，公安机关的参与度不高，这不仅会造成权力错位行使，甚至两个主体互相推诿，导致罪错未成年人矫治的缺位。
(二)专门矫治教育中未成年人权利保护尚不完善
对于罪错未成年人专门矫治教育来说，专门矫治教育是一种“提前干预、以教代刑”的保护处分措施。在保护处分过程中，矫治主体的权力行使与矫治对象的权利保护不是割裂的，而是相辅相成、同步进行的，因此，权力机关在矫治教育未成年人的同时，其合法权利亦不容忽视。但是在实践中，过分强调对矫治的效果的追求，造成或多或少地忽视未成年人权利的弊端，现今需要找出对未成年人权利保护的缺位，设置更全面的保护措施，才能更好地保障其正当权益。
1.罪错未成年人程序性权利保护不足。有关罪错未成年人矫治的程序性权利主要包括知情权、参与权、转处的选择权等权利。追溯过往，开启专门矫治教育程序时，几乎是公安部门、教育行政部门等各权力机关在行使决定权，鲜少关注未成年人本人的意愿，导致在与未成年人自身息息相关的程序中而本人的主体参与性较少。在专门矫治教育改革转型期，各矫治主体重新重视对矫治对象即未成年人权利的保护，特别是最新修订的《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》，基于保护理念出发，未成年人的权利保护逐渐走向规范化、法治化，强调了未成年人参与权等权利，但是相关法律修订的后续问题是，未成年人权利采取分散立法模式，而其中涉及的多个机关如公安、检察机关、法院、未成年人保护机构等各主体之间尚未建立有效的长期配套合作机制，资源配置和部门联动难以切实实现，易导致实践中各部门工作脱节。
罪错未成年人作为被矫治对象，受到教育程度和社会经验的局限性，大部分人对于专门矫治教育这个专业法律名词了解较少，甚至前所未闻，对自己在程序中所享有的正当权利更是不甚了解。因此，各权力机关与未成年人之间实际上处于一种相对不平等状态。在侦查阶段，公安机关对未成年人主要进行的工作是侦查其行为，以及进行社会调查和心理评估，以决定是否送往检察部门提请矫治或提起公诉。检察机关除协助公安机关进行工作外还对其进行全程监督，以及罪错未成年人的后续工作；
若涉罪未成年人进行审判程序，则由法院独立审判。这一过程是长期的、强制的，且具有司法属性，对未成年人的身心影响重大。因此，在矫治教育伊始，公安机关就负有告知未成年人享有程序性权利的义务，同时检察机关全程监督公安机关、法院等权力机关的行为。
然而，公安机关对于权利告知义务一般通过口头简单陈述或书面告知书签字的方式进行，未成年人对于此类“权利告知”往往一头雾水，难以充分理解，但又很少主动要求解释，大部分情况下囫囵吞枣地接受，导致在程序中没有维护自己权利的意识。还有，检察机关对于侵害未成年人权利的监督主动性不高，往往是被动启动监督程序，维权效果就大打折扣。根据最新的法律，未成年人对自己即将经历的矫治程序享有知情权和表达意见的权利，以及矫治过程中根据矫治效果提请变更处遇措施的申请权，但实践中本人的主体参与性不足，未成年人对于采取何种矫治措施常常是听之任之的心态，难以打开心扉表达自己的意见，这样既无益于设置具有个体差异化的针对性矫治方案，也不利于未成年人权利的实现。
2.罪错未成年人实体性权利构建不足。国际公约中已经存在与罪错少年权利保护相关的较为成熟的文件，例如联合国《儿童权利公约》中的儿童利益最大化原则，对于我国专门矫治教育未成年人时的权利保护具有指引意义。新修订的《未成年人保护法》与国际法的步伐保持一致，从宏观层面明确了最有利于未成年人原则，并指出国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。(9)参见《未成年人保护法》(2021年修订)第3条第1款、第4条。从促进未成年人长远发展的角度向微观层面引申，罪错未成年人接受义务教育、与社会关系的修复这两个方面的权利应当被重点关注。
大部分罪错未成年人处于学龄阶段，因此在专门矫治过程中需要同步进行义务教育，我国法律将专门学生的教育事项交由教育行政部门负责。实践中罪错未成年人的学习场所是专门学校，教育模式的侧重点也会与普通学校有所差异，原来的专门学校由于师资和办学不足，未成年人受教育权的落实情况参差不齐，甚至侵害未成年人的人格尊严的情况也常有发生。现今专门学校的课程设置除了常规的义务教育内容还需法治、道德、心理、职业技能培训等方面的课程，这些课程符合未成年人身心发展规律，有利于未成年人重新回归正常的社会生活，实践中需要采取措施加大落实力度。
与社会关系的修复属于未成年人发展权的内容，这一部分容易被忽视，需要理性关注。未成年人之所以会实施不良行为甚至犯罪行为，除自身原因外，还有一个很大的影响因素就是社会环境。换言之，罪错未成年人是社会关系的破坏者，亦是社会环境的受害者，如若周遭社会环境恶劣，就会成为未成年人实施罪错行为的诱因。由于未成年人具有较大的可修复性，保护性处分是一种较为可行的方式，它的最大特点是以对触法未成年人的保护性处遇为中心考量，兼顾受害人权益与社会关系的整体修复。(10)参见刘双阳：《从收容教养到专门矫治教育：触法未成年人处遇机制的检视与形塑》，载《云南社会科学》2021年第1期。因此，在对未成年人矫治教育的同时，需要同时修复未成年人的社会关系，这不仅是再犯预防的重要内容，亦是未成年人发展权的后续权利，如何重新协调罪错未成年人与社会关系，削弱社会排斥，实现未成年人再社会化是需要探讨的问题。
(一)检察机关应当成为协调各机关行使权力的中心
现阶段，我国未成年人司法理念逐渐趋于完善，出于对罪错未成年人特殊保护目的，我国切实提出最有利于未成年人原则。该原则突出保护优先、处遇相称等内涵。专门矫治教育应当以该原则为工作导向，规范矫治主体即各机关单位的权力行使，在保护优先理念的指引下，结合未成年人身心特点，尽量采取与之身心特点相适应的去司法化处遇措施。
检察机关作为全程参与未成年人司法保护的机关，起着不可代替的承上启下作用，与通常诉讼活动监督的事后性不同，检察机关对未成年人保护和预防犯罪监督工作的重点是促进各有关主体依法履职，并不以实际发生危害后果为必要条件，具有典型的预防性特征。目前检察机关的工作布局呈现为捕、诉、监、教、防一体化局面，主动性较强，应当秉持迅速简约办案理念，践行最有利于未成年人原则，发挥牵头部门作用，协调各机关权力行使，切实发挥预防犯罪和矫治教育未成年人方面的功能。
1.决定入学程序中构建协调各机关权力行使的科学方案。检察机关应当科学协调专门教育指导委员会中各组成单位的权力，推动入学程序司法化。根据新修订的法律，专门学校学生入学程序设置是“评估同意+决定”，即有严重不良行为的和实施刑法规定的未成年人被送入专门学校进行矫治时都需先经由专门教育指导委员会评估同意，再根据罪错行为的危害程度分为由教育行政部门决定和由教育行政部门会同公安可以决定，(11)《预防未成年人犯罪法》(2021年修订)第43条、第45条第1款。可见，专门教育指导委员会是未成年人进入专门学校时不可跨越的机构。检察机关作为专门教育指导委员会的组成单位之一，既是履职者，也是协调者，为破除原先由教育行政机关决定入学程序导致过于偏重行政化的弊病，应当推动罪错未成年人的入学程序向司法化方向转变。
考虑到未成年人罪错行为对社会的危害程度，入学程序的权力分配应当提高公安机关的主导地位，特别是在前期侦查阶段，检察机关应当督促公安尽职开展未成年人社会调查工作，将实施严重不良行为、涉罪行为的未成年人送往专门学校，而不属于专门矫治范围的未成年人依法采取其他方式，严格执行专门学校的入学对象标准，做好程序前端分流，在此阶段检察机关应当予以协助。另外，检察机关应当督促法院公正行使罪错未成年人的入学决定权，作出最有利于未成年人的决定。对于教育部门，检察机关应当督促其做好原来学校与专门学校之间的未成年人教育衔接工作，适当减少对未成年人入学的决定性话语权，实现与公安机关之间权力的平衡。此外，民政、财政、共产主义青年团等其他组成单位对未成年人具有天然的保护属性，在入学决定程序中检察机关应当保障各方组成单位表达意见，并在入学时充分参考，以达到实质化参与效果。最重要的是，检察机关自身除了参与入学决定程序外，还需依法对各主体行使权力实施全程监督，如若出现损害未成年人正当权益或不合法履职的情况，检察机关应当及时提出纠正意见，以保障未成年人的决定入学程序规范、公正。
而且，检察机关需要厘清自身与公安机关的职责范围，践行分工负责、互相配合、互相制约原则，破解权力混同问题。为做到专业的部门履行专门的职责，公安机关首先要建立少年警务机制，基于保护处分理念，工作职责可以将其设置为只负责未成年人实施违警行为或触刑行为的部门，并采用与办理普通案件相区别的程序；
组成人员应当秉持多样化、专业化方向，基本人员配置除熟悉少年身心发展的警察外，还需与未成年人成长密切相关的教育学、心理学工作者，以应对无法预料的情况。机构完善后才能切实实现相应的职能，针对公安机关与其他机关衔接不足的难题，在建立专门少年警务队伍后，检察机关既要督促公安机关全程参与罪错未成年人的矫治教育程序，又要协助其与法院、专门学校、未成年人保护机构等单位的工作对接机制，并全程监督，切实将法律规定的职能转化成实践。
2.执行矫治程序中秉持各机关协同保护的权力行使理念。由于罪错未成年人身心发展尚未健全，在实施罪错行为后具有较强的可挽回性，因此在矫治教育过程中应当坚持保护优先理念，多运用刑事措施之外的方式，减少刑事司法化色彩，尽量降低对未成年人健康成长的不良影响。新修订的《未成年人保护法》确立了未成年人保护的六大体系，将检察机关明确为整个机制运行中的监督机关和总负责部门，确立了与其他机关上下一体、协调有序、责任明确的工作新机制，用以保障体制的流畅运作，形成保护合力。检察机关作为罪错未成年人工作的总指挥，为契合新法修订理念，改善专门学校矫治教育模式，需要推动建立罪错未成年人分级干预体系，加强与公安、教育等职能部门的配合协作，建立健全严重不良行为、未达刑事责任年龄不予刑事处罚未成年人的信息互通和有效矫治机制，推动完善罪错未成年人临界预防、家庭教育、保护处分等有机衔接的分级干预制度。
第一，以保护处分为导向，积极探索罪错未成年人矫治的检校合作机制。检察机关要做到认真落实《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》，推动解决招生对象、入学程序、效果评估等方面的难题，探索建立检察机关与专门学校的工作衔接机制，把保护、教育、管束落到实处，切实发挥专门学校独特的教育矫治作用。特别是在专门学生的矫治程序中，检察机关应当充分发挥机构专业化、人员稳定性的优势，主动参与到专门学生的矫治工作中，针对不同程度的罪错未成年人，履行好教育、矫治、帮教的工作职责，推进检校合作规范化、常态化长期合作机制。检察机关积极推进法治进校园、普法宣传等活动构建未成年人的法治意识，改观心理偏差，提高判断是非的能力，养成守法习惯，切实预防再犯。除了落实教育等任务外，检察机关还应当结合罪错未成年人个体化差异，推动各机关融合履职，对罪错未成年人展开具有针对性的分级矫治、帮教方案。
第二，检察机关推进各机关参与未成年人矫治工作。要确保未成年人矫治效果的成功实现，检察机关应当联合公安司法机关、教育行政机关以及未成年人权益保护部门等单位切实参与其中。待公安机关建立专门的少年警务部门后，检察机关应当督促其不仅对罪错未成年人开展前端工作，还应当监督其参与到未成年人矫治工作的全部阶段，与检察机关、专门学校等协同合作矫治未成年人。另外，未成年人的义务教育权利需要重点保障，检察机关应当监督教育行政部门为未成年人制定合适的课程方案，构建普通教育、心理教育、职业技能教育等全面发展局面，对不认真履行职责的部门及时提出纠正意见或上报其上一级行政机关，把对未成年人的教育职能落到实处。针对各机关之间职能分散、信息沟通不畅问题，检察机关可以建立未成年人司法保护联席会议机制，联络法院、民政等单位定期召开会议，共同研究解决未成年人司法矫治中的重大疑难问题，实现信息资源共享、工作有效衔接。为了保障未成年人不脱节于社会发展，检察机关应积极引入社会化力量共同参与到专门学校的工作中，搭建起卓有成效的专门教育社会支持体系，做到未成年人的日常生活与社会衔接紧密，降低矫治制度的特殊性。
第三，检察机关加强统筹履职工作能力，主动融入其他五大保护体系，做到对未成年人矫治的综合保护。在家庭保护方面，检察机关除了帮教未成年人外，还需要结合未成年人的家庭环境，加强家庭教育指导工作，督促父母提升监护能力，落实监护责任；
在学校保护方面，检察机关主动参与到普通学校的犯罪预防工作中去，积极开展普法宣传，对于校园纠纷要早发现、早治疗；
在社会保护方面，认真落实对易滋生犯罪的场所，如网吧等娱乐场所的监管，切断犯罪导火线；
在网络保护方面，最大程度地挽救实施罪错行为的未成年人，做到教育、矫治相结合；
在政府保护和司法保护方面，从全局思维出发，统筹协调各机关认真履职，将保护处分理念落实到未成年人矫治的全过程。
(二)以权力行使保障罪错未成年人权利保护的实现
国际少年司法准则包括儿童利益最大化原则、非歧视原则、处遇个别化原则、社会参与等原则，对构建我国少年司法保护体系具有参照意义，新修订的法律在与国际法律准则接轨的思路下制定了内含特殊保护、优先保护、社会参与等理念的条文。罪错未成年人的专门矫治教育中需要保护处分，从程序方面和实体方面完善未成年人权利保护，有助于脱离原来的刑事司法模式，凸显福利保护特征，契合国家亲权职责，实现社会公正。在专门矫治教育过程中，权力行使与权利保护对未成年人来说是同时存在的，因此在完善未成年人权利保护时不能孤立探讨，为实现二者共同推进，以检察院的监督带动整个未成年人权利保护是一个合适的切入点。
1.专门矫治教育中罪错未成年人程序参与权的实效性保障。要构建未成年人权利体系，首先需要找准权利保护的缺位，有针对性地进行补充。当前在司法程序中未成年人处于认知不足、参与不够的弱势地位，因此，在进行专门矫治教育程序之前，需要提高未成年人对该机制的认知水平和参与度，以便本人知晓未来的制度风险和后果，作出理智的判断。
一方面，公安机关以及其他部门在专门矫治教育阶段应当切实落实告知义务。告知的内容包括但不限于不同的罪错情况可能作出的相应处遇措施、不同的处遇措施之间会发生什么样的执行情况、不同的执行方式会带来什么样的处遇后果以及程序中享有的相应权利及其实现路径等信息。在前端程序，侦办机关落实未成年人权利告知义务的方式不能流于表面，现阶段办案人员经常采取书面告知或口头告知的方式，让未成年人浏览权利告知书后签字或口头告诉等。无论是书面告知或口头告知方式都可以让未成年人一定程度上知晓其权利，但要破除未成年人一知半解或转瞬即忘的问题，最好在告知后附加一个反馈交流的程序，即在告知权利后及时与未成年人交流或反问，听取未成年人实际的知悉程度，并进行多次告知。由于不同的阶段未成年人所享有的权利存在差异，因此在专门矫治教育的全过程，公安司法机关对未成年人的权利告知义务都应当持续进行，以应对不同阶段的矫治教育程序的变动情况，避免让未成年人陷入孤独无依状态，影响权利行使。检察机关应当全力监督公安机关履职，可通过巡回检察、查看监控等方式开展监督，并可随时加入公安机关与未成年人的交流，真正做到全方位维护未成年人的合法权利。
另一方面，切实提高未成年人的程序参与度，做到为自身权利发声。要让未成年人参与到程序之中，就要为他们提供充分参与的机会，各矫治主体应当转变成年人对未成年人具有压制性权威的传统观念，营造平等尊重未成年人的氛围，为他们提供表达自身意见的时间和机会，并努力推动该机制常态化。未成年人参与专门矫治教育程序的方式可以设定为协作式参与模式，即把未成年人视为决策的伙伴，可为未成年人提供更大程度的合作，让未成年人有机会参与到决策、倡议、或服务的任何阶段。(12)李红勃：《未成年人法学》，中国政法大学出版社2022年版，第158页。罪错未成年人具有自我认知能力，虽然身心发展尚未完全成熟，但对自己即将经历的矫治程序享有知情权和表达意见的权利，以及矫治过程中根据矫治效果提请变更处遇措施的申请权。因此，在决定程序、矫治程序或变更处遇程序等阶段，矫治主体与矫治对象之间应当是良性互动，而不是一方作出决策，另一方被动接受，办案机关在履行权利告知义务后，未成年人应当根据自己的理解作出最符合自身意愿的判断，并由检察机关切实监督办案机关履行义务。当然，未成年人可能受到自身认知水平的限制无法作出科学预估、需要成年人的协助，此时可以引入合适成年人在场制度，以帮助未成年人沟通、表达意见，维护合法权利。检察机关还应当监督公安机关讯问罪错未成年人时合适成年人到场制度的落实情况，督促其以快捷、简便的方式通知合适成年人，努力降低对未成年人程序权利的影响。罪错未成年人的程序参与度提高后，不能将其话语权流于表面，各矫治主体还要做到给予回应，在作出决策时将未成年人的意愿考虑在内，如若无法实现，还需及时向未成年人作出相应的解释或说明，以保障未成年人得到尊重，且保持其维权的积极性、主动性，才会有助于未成年人权利保护。
2.专门矫治教育中罪错未成年人实体性权利的保护。罪错未成年人每一实体性权利具体内容的涉及范围较为宽泛，先从当前矫治教育实践中与未成年人联系最多的发展权入手，选取罪错未成年人接受义务教育、社会关系修复两个方面提出完善建议，以及检察机关切实发挥监督功能。
第一，罪错未成年人的受教育权需要首先保障落实。专门学校想要切实保障罪错未成年人的受教育权，就要从硬件设施和软件上发力。当前，我国专门学校的地区分布不均衡是首要问题，虽然此种状况与各省份地区差异有一定的关系，但出于迅速、及时矫治未成年人的理念，未建立专门学校地区的省级人民政府应当尽快确立至少一所专门学校。在课程设置上，应当结合未成年人身心发展特征，向多样化、精细化、专业化发展，根据分级分类进行教育矫治的理念，专门学校的教育模式应当结合未成年人的不同罪错程度，设置知识品行教育、专项矫治教育和职业技能教育课程，对不同罪错程度的专门学生予以不同的侧重点；
法治课程、心理课程等课程的教育方式要从解决问题的角度出发，结合未成年人自身存在的问题和不足，关注人性，注重体验的后续影响力，努力实现未成年人以良好的行为习惯取代不良行为，顺利回归社会。对于处于义务教育阶段的未成年人，专门学校与普通学校之间需要密切合作，树立教育责任共担理念，在转入、转出和矫治教育程序上做好衔接和交流工作，及时调整未成年人的受教育状态，做到其受教育权受到最小程度的影响。检察机关监督专门学校矫治教育未成年人，在教育课程、矫治方式和矫治期限等方面享有话语权，对于专门学校侵害未成年人教育权利、人身权利的，应及时提出纠正意见，不予改正的，还应当告知其上一级主管机关。检察机关应当密切关注专门学校对罪错未成年人的矫治效果，对于社会危险性显著降低的，应当及时向决定机关提出调整矫治期限的建议，以契合刑罚相适应原则，切实保障未成年人的人身权利。另外，在矫治教育未成年人过程中，从人权角度出发，需要保障未成年人的人格尊严，只有给予其应有的尊重，才会带动矫治工作的顺利进行，实现专门矫治教育的功能。
第二，罪错未成年人与社会关系的修复机制重点是要建立罪错未成年人与社会公众的互动。首先，未成年人在社会组织的帮助下需要重新建立与社会的良好交往。矫治机关通过发布社区服务令等方式责令罪错未成年人参与无偿的公益服务活动，社区矫正的内容可以设置为在本地社区、纪念馆、养老院等场所进行接待访客、帮助他人等，通过劳动转变未成年人的懒散习惯，纠正问题行为，加强与社会的联系，树立重返正常社会生活的自信心。此时，检察机关应当主动监督未成年人的矫正工作，与矫正机关加强常态化联系，做到对未成年人最新动态精准掌握，若矫正机关侵害未成年人权利，应当及时提出纠正意见，督促改正，切实维护未成年人合法权利。相应的，社会公众的观念也需进行转变，让未成年人拥有改正的机会，这一环节需要让社会公众看到矫治效果和悔罪表现，才能让社会公众消除排斥心理。各矫治机关在矫治教育未成年人时需要充分发挥新闻媒介的作用，将未成年人进行行为矫治的日常活动进行播报放送，特别对其自身行为的良好转变重点宣传，增加公众了解程度，看到未成年人的良好转变，以接纳罪错未成年人重新回归社会。
在专门矫治教育中，向未成年人施加权力的矫治主体与享有正当权利的矫治对象即未成年人之间的权益平衡是重中之重，基于程序正义与实体正义的理念，权力配置混乱问题亟待解决，否则既不利于权力公正行使，也不利于未成年人权利保护。笔者从程序方面和实体方面提出各矫治主体机关之间权力重构的分配方案和未成年人权利保护体系的构想措施，但不得不承认，专门矫治教育当前仍具有局限性，不论是矫治机关之间权力的重新协调，还是对于未成年人的权利保护，我国仍处于一个改革完善、学习探索的阶段。虽然新修订了有关未成年人的两大法律，但制度设计与实践落实之间还需一定的磨合期，因此，在对专门矫治教育拯救罪错未成年人的功能抱有较大的信心外，还需要认识到该制度仍有很大的进步空间，探索专门矫治教育可大有作为。
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