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陈罗琦
（华中科技大学公共管理学院,湖北 武汉 430074）
加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展的必然要求，而创新作为国家发展战略的核心，成为中国经济发展的重要驱动力[1]。党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”习近平总书记在中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议中指出，要“坚持把创新作为引领发展的第一动力”。要坚定不移地实施创新驱动发展战略[2]，使得经济的发展依赖于制度、理论、科技和文化等领域的全面创新，依赖于劳动力素质的提高、管理水平的改善和科学技术的进步。
数字时代的创新离不开数字化转型的发展和数据要素。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，指出数字政府建设是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出要“推进数字政府建设”。在数字社会，数据要素取代了传统物质资源要素成为关键生产要素，其既是生产要素，也是关键创新要素，同时还是治理要素。随着数字化转型进程的不断推进，数字政府建设的优势在效率提升、机制创新、管理赋能等方面进一步显现，不仅在政府治理过程中担当着重要角色，也在创新过程中发挥着重要作用。创新是当前经济发展和创新发展最关键的增长点，是智慧社会经济高质量发展和塑造国际竞争新优势的核心驱动力。与此同时，数据要素成为新时代经济社会高质量发展的新“石油”和健康有序运行的新“血液”。
针对数字政府建设及区域创新能力的已有研究主要集中于内涵性质、建设路径及实践效果等方面。如DUNLEAVY等（2006）在《数字时代的治理》中系统地阐述了数字治理的产生背景与数字治理理论的整体框架[3]。黄璜（2018）认为所谓数字政府，归根到底是政府的数据服务、信息服务和知识服务，其根本目标不是帮助政府实现或拥有某种数字技术，而是利用新生产力助力政府获得和传递更多的数据、信息和知识，最终仍然是为政府治理目标服务[4]。王益民指出数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，并提出了数字政府的4个显著特征：政府即平台、创新公共价值、用户驱动的服务设计和数据治理与协同[5]。逯峰（2018）通过分析广东省建设数字政府的经验和案例，对数字政府建设进行了实践总结和理论探索[6]。在数字政府建设对区域创新能力的影响方面，李传军等（2014）指出数字政府的建设实践推动政府向服务型政府变革，能够提升政府效能，从而优化政务服务流程，促进创新发展[7]。张宗和等（2009）指出R&D资源在技术创新及创新主体内外部的制度性因素对区域技术创新的绩效具有显著影响[8]。曹玉娟认为数字化与区域创新有高度的耦合性，数字化环境与技术应用改变了区域创新边界，创新过程数字化成为常态[9]。
综上可知，学界对区域创新能力的研究取得了一定的成果，数字政府建设相关研究相对较新。数字政府建设研究集中在内涵与性质、路径与实践、作用与问题等方面，区域创新能力则多集中于评价体系的研究，也有学者研究数字化转型对区域创新能力的影响，现有研究多从政策角度出发，且多为定性方面的理论探究。
数字时代的创新，需要数字治理和数字政府。而政府通过数字化手段发挥规制、调控、监管和服务的作用，促进数字经济高质量发展，尤其是加强对创新发展的促进作用，是国家治理体系和治理能力现代化的一项重大挑战。基于此，文章以中国101个城市2016—2020年的面板数据作为研究对象，构建理论模型并提出研究假设，通过实证检验数字政府建设对区域创新能力的影响，为进一步的政策优化提供参考。
数字政府引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态促进数字经济高质量发展，推动创新发展，是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程。具体而言，数字政府建设在提升政府公共服务、社会治理、经济调节等方面发挥着调节、监管和激励的重要作用，能够促进区域创新主体健康有序发展，提供优质的创新环境，为高新技术产业及企业更好地实现技术创新提供基础，引导区域创新能力向好发展。当前以数字经济为代表的技术创新和管理创新发展迅速，对政府的数字化转型与治理创新提出了新的要求，故应充分释放数字化发展红利，进一步加大改革创新力度，全面开创数字政府建设新局面。数字政府要改革组织形式和治理方式，促进多元主体协同与共生，打造数字化创新生态。
数字政府对企业创新与绩效的影响路径。技术创新的主体是企业，因此一个地区技术创新能力的高低取决于企业是否有足够的创新动力和创新能力。数字政府建设对企业创新具有促进作用，要充分发挥数字政府对数字经济、数字社会、数字生态的引领作用，促进经济社会高质量发展。在涉企服务方面，助力优化营商环境，数字政府建设要求政府快速提升数字服务能力，强化企业全生命周期服务，推动涉企审批一网通办、惠企政策精准推送、政策兑现直达直享，提供优质便利的涉企服务，为企业创新做好服务。创新扶持与激励方面，基于数字政府的庞大数据库，能够精准有效地评估企业的创新成果，制定更为合理的创新扶持政策，对科研投入实行税收减免，为区域创新注入活力，激励企业技术创新，从而提高区域创新能力。数字化融合方面，数字政府运用大数据提升产业政策的科学性，强化数字经济与实体经济融合程度，从而引导企业创新良性发展。产业结构转型方面，加强经济数据整合、汇聚和治理，政府既是数字化产品和服务的需求方也是供给方，赋能传统产业转型升级和新兴产业高质量发展，从而促进区域产业结构向高附加值的高新技术产业和第三产业转型。
数字政府对创新环境与管理的影响路径。在市场经济体制下，衡量地方政府工作的重要标准不是传统的计划和干预的多少，而是能否创造一个有利于创新的环境。数字政府建设有利于提高营商环境与创新环境的适宜度。在交易成本方面，数字化平台优化了政务服务的逻辑，减少了创新主体在办理证照纳税和登记财产等方面的负担，有效沟通了公众、企业和政府部门，切实降低了制度性交易成本。在数字政府效率方面，深化数字技术应用，创新行政执行方式，数字政府建设实现了政务服务的流程再造，缓解了条块分割与信息不对称，提高了政府管理部门的效率，营造出高效率高质量的创新环境。在公共服务供给方面，数字政府为企业等创新主体的多样化需求提供了更便捷和全面的反馈渠道，进而有针对性地解决，有利于更好地进行公共服务的供给。在数字化人才方面，政府的数字化转型离不开管理人员和劳动者，数字政府建设培养了一大批了解信息技术和掌握数字技能的管理人员，同时客观地提高了劳动者素质，为知识创新和技术创新提供人员储备。
数字政府对知识创造与获取的影响路径。知识创造是创新的重要环节和过程。政府数据开放共享，优化政策信息数字化发布，鼓励政府数据资源的开发与共享，充分展现政府数据的创新价值[10]。在知识获取方面，多元化的知识获取与合作有利于产生创新灵感，提高区域整体创新水平。在信息基础设施方面，数字政府建设推动了覆盖广、应用多的信息基础设施建设，有利于不同地区的研究人员和创新主体更广泛和深度地交流。在创新活动支持方面，数字政府建设有利于技术转移的实现，促进区域知识交流，在科研办会与创新交流活动上给予政策、场地、物质等方面的支持。
综合上述分析，研究构建了数字政府建设水平对区域创新能力的影响路径。因此提出如下假设：
假设H1：数字政府建设对区域创新能力具有正向影响。
2.1 样本选取
此次研究聚焦于数字政府建设与区域创新能力之间的关系。为验证前文的理论机制假设，删除数据不可获取及缺失项后，选取中国101个城市2016—2020年的面板数据进行分析，样本基本覆盖全国各地区，行政级别包含直辖市、省会城市、计划单列市和一般城市等，具有一定的代表性。基于此，设计变量并且构建面板效应模型进行分析。
2.2 变量设计与数据来源
（1）被解释变量：区域创新能力。区域创新能力主要依据北京大学企业大数据研究中心编制的《中国区域创新创业指数》（IRIEC）进行考察[11]，该报告主要从企业家、资本和技术3个核心要素方面创建指标体系，运用1990—2020年全国工商企业注册数据库的信息构建中国区域创新创业指数，以反映我国各地区的创新创业活力与绩效。
（2）解释变量：数字政府建设水平。数字政府建设水平在提升政府公共服务、社会治理、经济调节等方面具有重要作用。该研究旨在分析数字政府建设促进区域创新能力发展的影响路径，结合工业和信息化部中国软件评测中心发布的《中国政府网站绩效评估总报告》（2016—2020）及相关研究文献，将政府网站建设的评估结果作为参考性指标。
（3）控制变量：经济发展、城市规模、受教育水平。引入可能影响区域创新能力的控制变量，分别为经济发展、城市规模、受教育水平。经济发展水平采用地区GDP来衡量地区经济发展水平；
城市规模采用地区的年末常住人口来衡量；
受教育水平用该地区当年普通高等学校在校生人数来表示[12]。
2.3 模型构建
采用面板数据模型来探究数字政府建设促进区域创新能力发展的路径，在前文的基础上构建研究模型如下：
3.1 描述性统计
数字政府建设水平、区域创新能力及经济发展、城市规模、受教育水平的描述性统计分析结果如表1所示。结果显示，2016—2020年101个城市，样本量为505，数字政府建设水平和区域创新能力的极差较大，结果最优秀的城市与得分较低的城市在得分差值超过50%，样本数据存在较大范围的波动。
表1 描述性统计分析结果
3.2 基准回归分析
数字政府建设对区域创新能力影响效应的基准回归结果如表2所示，可以看出解释变量的回归系数均显著为正。其中第（1）列是未考虑控制变量及固定效应的估计结果，第（2）列是个体与时间双固定效应的估计结果，数字政府建设水平的系数分别为0.332和0.214，且均在0.01的置信水平上显著。而第（3）（4）（5）列分别为逐个加入控制变量的估计结果。可以看出其数字政府建设水平的系数分别为0.165、0.156和0.155，且均在0.01的置信水平上显著。上述结果说明了数字政府建设对区域创新能力有显著的正向影响，即城市的数字政府建设水平越高，区域创新能力越强，假设H1得到初步验证。
表2 基准回归结果
3.3 稳健性检验
为确保基准回归结果稳健可靠，具有一定的稳健性。具体处理包括：（1）增加2015年的数据进行估计。数字政府建设作为一项近年提出的新政策，数据的样本量相对较少，通过增加新的样本进行回归来验证前文的结果是否可靠。在前文的基础上增加了2015年的样本，同时剔除了数据缺失的城市，共计88个城市528个样本再次进行回归，结果如表3所示，可以看出回归结果与前文保持一致，均在0.01的置信水平上显著，研究结论仍然成立。（2）缩尾法，在1%分位上进行双边缩尾处理，从而减少极端值与异常值对结果的影响[13]。通过表3的回归结果可以看出，数字政府建设水平的系数为0.144，且在0.01的置信水平上显著，说明对变量进行缩尾处理之后，数字政府建设对区域创新能力的影响仍然显著为正，显著性水平没有变化，表明前文的结论具有稳健性。
表3 稳健性和异质性检验结果
3.4 异质性分析
前文结果说明，从总体上看，数字政府建设水平对区域创新能力具有显著的促进作用。为更加深入地厘清变量之间的关系，从两个方面进行异质性分析：一是分析地理区位特征的异质性，二是分析所选城市的行政等级的异质性。
3.4.1 地理区位异质性检验
地理区位与城市的资源禀赋、政策导向息息相关，表3中的（3）（4）列分别呈现了在双向固定模型下的分析结果，可以看出南方地区城市数字政府建设水平系数为0.199，且在0.05的置信水平上显著为正，而北方地区城市不显著。究其原因在于一方面，南方地区聚集了丰富的创新创业资源，产学研合作走在全国前列，教育与科研资源丰富，财政支持充足，市场化程度高，发展空间更大。另一方面，南方地区积极搭建平台和载体，培育数据要素市场，营造适合创新创业的数字生态，促进区域创新良好发展。从创新创业活力的格局来看，北方地区的潜力仍需进一步挖掘，在一定程度上制约了数字政府建设的带动作用，从而呈现出北方地区不显著而南方地区相对显著的异质性。
3.4.2 行政级别异质性检验
表3中的第（5）列呈现了加入城市行政等级的双向固定结果，本文将直辖市、省会城市、计划单列市虚拟变量赋值为1，其他城市为0，加入行政等级交互项Level来探讨数字政府建设对区域创新能力的促进作用是否会因为城市行政级别不同而存在差异。可以看出变量Level在1%的水平上显著为正，表明数字政府建设对直辖市、省会城市、计划单列市等行政等级较高城市的区域创新能力促进作用更为显著。原因如下：一方面，直辖市、省会城市、计划单列市在数字化建设上存在先天优势，政府数字化转型时间早，发展周期长，相关制度的推进与落实阻力更小，能通过数字政府快速整合相关创新要素，从政府到科研机构再到市场，都能相对高效地利用数字化转型成果推动政策创新与技术创新，更加有利于推动创新要素集聚和区域创新发展。另一方面，行政等级较高城市相关产业的配套设施以及数字要素更为充分，相较于普通城市，在教育资源、企业与人才引进、信息基础设施等方面具有资源上的优势。
4.1 结论
本研究聚焦数字时代背景，借助数字化转型、数字治理、数字政府等相关理论和手段解决数字时代创新瓶颈，以期促进区域创新能力提升。基于数字治理和创新生态系统理论，文章通过对2016—2020年城市面板数据的分析，构建了基于变量的模型，考察了数字政府建设促进区域创新能力发展的路径与效应，为进一步的政策优化提供参考。研究结论主要包括：（1）数字政府建设水平的提升显著促进了区域创新能力的发展，且该结论通过了稳健性检验。（2）数字政府建设的影响在不同地理区位和不同行政级别城市之间存在一定的异质性，南方地区城市数字政府建设对区域创新能力的促进作用显著。（3）直辖市、省会城市及计划单列市相较于普通城市的促进作用更为显著。
4.2 建议
首先，构建开放数字平台，深入挖掘数字政府建设在知识开放与共享方面的作用。以政府数字化转型为基础，优化创新服务流程，深化政府“放管服”改革，增加“一网通办”“一站式”服务的事项，优化专利论文等成果申报流程，减少冗余的事项和流程。搭建线上线下业务“双通道”，提高公共服务效率，使得知识的创造过程更为便捷，有利于区域企业、高校和科研院所的技术研发能力更好地发挥，为技术创新提供服务，促进区域创新向好发展。此外，知识信息的开放与国际交流合作相辅相成，国际化交流与合作有利于创新的良性发展，不仅能在对话中碰撞出思维的火花成为创新的基础，也有利于将国际上不同国家与地区的客观经验作为创新政策的参照，从而推动区域创新多维度发展。
其次，深化政企数字协同，进一步发挥数字政府建设在企业创新过程中的作用。一方面，结合数字化手段，充分发挥国家规划综合管理信息平台作用，以大数据监测分析为基础，精准识别与评估企业的创新绩效与成果，提升经济政策的精准性和协调性，更好地发挥其经济调节能力。出台减税降费等优惠政策，激励企业发展自身的核心竞争力，持续提升经济调节政策的科学性、预见性和有效性，引导区域经济逐步从重复性的劳动密集型产业向创新性的高附加值产业转型，构建创新导向的市场格局。另一方面，大力推行智慧监管，充分运用数字技术支撑构建新型监管机制，以数字化手段提升监管的精准化水平。新兴企业容易凭借先进的技术、全新的商业模式、强大的网络效应获得市场垄断地位，企业往往会为了寻求利益最大化而采取“算法歧视”“二选一”“大数据杀熟”等手段。数字政府建设有助于政府利用数字技术更有效地监管数字经济，推动监管决策自动化、专业化、透明化，精准、快速、及时识别不正当市场竞争行为，以有效监管维护公平竞争的市场秩序，从而推动区域创新能力良性发展。
最后，积极推动数字普惠，数字政府建设与区域创新能力全方位多层级发展，加快消除区域间的“数字鸿沟”。坚持整体协同，提升跨层级、跨地域的协同管理和服务水平，充分发挥计划单列市、省会城市的资源要素优势，围绕重点领域、关键环节、共性需求等有序开展试点示范，提高创新要素的成果转化率；
加大对欠发达地区数字政府建设的支持力度，推动地市州等基层地区的数字化转型，促进数字社会多层次协调发展，带动区域创新能力发展。结合不同地区实际情况，推动线上线下融合管理，扩大数字基础设施覆盖范围，加快补齐基层信息基础设施短板，充分利用现有政务信息平台，全面夯实数字政府建设根基，从而推动区域创新能力协调发展。
4.3 反思与启示
该研究存在以下局限和不足：一是文章选取的样本在数量和时间周期上存在局限，对研究的结论可能存在一定的影响，选取覆盖面更广、时间周期更长的研究样本可能使得结论更为完善。二是数字政府建设作为近年来的研究热点，各大科研机构对其定义和测量指标存在较大差异，文章选取政府网站建设的评分来衡量存在一定的局限性，未来可尝试对数字政府建设水平的评价指标体系做更完整详细的考察与设计。三是受限于样本选择和模型构建，对子变量的讨论尚不够深入，可尝试结合具体案例对相应机制进行进一步研究。
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