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张 伟
(云南民族大学 云南 昆明 650504)
近年来，在党和国家的鼓励和支持下，社会组织迅速发展。截至2020年10月1日，我国社会组织总数目已经达到886126个，其中，民政部登记的社会组织数量有2277个①。随着我国社会现代化的不断推进，突发公共事件以不同的形式越来越多地出现。突发公共事件具有突发性、不可预测性、复杂性等特征，影响着每个人的切身利益，这也就意味着在新的环境下，传统的政府单一治理模式已经无法满足社会发展的需要。新形势下倡导以政府为主导，多元主体共同参与的协同治理，强调政府与多元主体的协调与合作，有序处理公共事务，从而发挥其最优合力，达到维护社会秩序和公共利益的共同目标。
(一)协同治理的内涵
“协同”的词义为各方互相配合，相互协助，最早是在1971年由德国著名物理学家赫尔曼·哈肯提出来的，用以倡导系统中各要素或者各个子系统的相互合作与配合，从而促使系统从混乱无序到有序自觉的转变②。而关于协同治理的内涵，学界并没有一个统一的定义。相对而言，联合国全球治理委员会的表述具有一定的权威性和代表性，即“协同治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排”③。
十九届四中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，建设人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体，这里强调的是多元主体的协同治理。综上，协同治理的内涵可以概况为：以共同利益为目标，政府、社会组织、企业与民众等多元主体之间的协助合作、责任义务，主张以政府为主导，多元主体共同参与，通过沟通、协调、整合等机制的良性运作实现对公共事务的协同治理。
(二)突发公共事件协同治理的必要性
突发公共事件的协同治理作为社会治理的模式之一，强调以政府为主导，社会组织、企业与民众等多元主体多向度的协商与合作，能够有效维护社会秩序和公共利益。
一方面，协同治理是应对突发公共事件的必然要求。当前，我国正处于社会转型期。伴随着经济社会不断地发展，一些社会矛盾和冲突也日益凸显，为突发公共事件的发生埋下了潜在因素。突发公共事件具有突发性，其发生时间地点、影响深度以及发展趋向等都是无法确定的，影响和涉及的主体也比较广泛，具有公共性、社会性。突发公共事件的特点容易导致治理过程中的救援无序、力量不足等，因此基于协商与合作基础上的多元主体共同参与应对是应对突发公共事件的必然要求。
另一方面，协同治理是推进我国治理能力现代化的需要。随着现代化社会进程的加快，突发公共事件频发，影响和涉及的主体也越来越广泛，关乎到每个人的切身利益。传统的政府单一治理模式已经不能再满足我国治理的需求，急需其它多元主体参与到突发公共事件发应对中，形成多元主体治理模式，弥补政府单一治理模式的弊端，也是推进我国治理能力与治理水平现代化的重要表现。
(一)主体困境
1.政府治理能力有待提升
一方面，地方政府组织结构权责分散。突发公共事件的应急管理工作是非常态化的管理。当前，按照《中华人民共和国突发事件应对法》，当突发公共事件发生后，由人民政府针对其性质、特点和危害程度等，组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量采取应急处置措施。虽然有较强的应急协调能力，但难免产生临时性、分散性的弊端。而且，在突发公共事件应急管理中，政府职能分散，部门之间缺乏有效沟通，难以形成合力，甚至还会出现事后责任相互推诿的现象。
另一方面，政府工作人员缺乏安全意识。随着我国改革开放与发展，人民安居乐业，长期生活在安定和平的环境中，导致各级政府缺乏居安思危的意识，习惯于常态化管理。另外，一些地方政府及其官员更注重当地的经济发展，在安全方面的投入较少。也存在一些政府部门为了使政府形象不受损而选择隐瞒事情的情况，然后隐瞒事情起到的作用恰恰相反，往往会造成对社会造成不必要的恐慌。
2.社会组织建设薄弱
一方面，社会组织基础薄弱。在我国，受传统政府单一主体治理模式的影响，公众在遇到困难时，第一反应是找政府。公众普遍对新兴的社会组织不熟悉、不了解，甚至对社会组织参与到突发公共事件的应对中中抱有怀疑态度。由于公众不够了解与信任社会组织，在社会组织参与应对突发公共事件时，缺乏公众支持与认同度，因此，在一定程度上制约了社会组织参与突发公共事件协同治理工作的有效开展。
另一方面，社会组织参与协同治理的能力经验不足。第一，由于社会组织内部工作人员收入低、社会福利及保障难以落实等，导致社会组织人才流动大，人才队伍等专业化水平以及能力也相对较低。第二，自改革开放以来，我国社会组织也才只经历了短短的四十多年，国内成功的经验较少，西方又与我国国情不同，不能直接进行学习，因此，社会组织的突发公共事件应对经验相对不足。第三，地方政府对社会组织协同能力建设的支持力度不够，尚未出台有关提升社会组织协同治理能力的办法。
(二)合作障碍
首先，地方政府与社会组织沟通协同方面的障碍。当前，我国在中央一级和省一级的政府都已经构建起社会组织公共服务平台，但是在大多地级市、县区级政府中还没有该平台的建设，因此，政府与社会组织在信息交流、沟通以及协同方面产生了一定的隔阂。而且，在社会组织参与到突发公共事件协同治理的过程中，并没有建立起常态性的交流对话机制，这样就使得地方政府与社会组织双方的行动很难持续，协调成本也变得较高。
其次，地方政府对社会组织的监督评估不到位。地方政府对社会组织在参与突发公共事件协同治理过程中进行监督与评估既有利于更好地处理公共事务，更有利于政府与社会组织的合作，促进双方的交流。但是在实际中，地方各级政府对社会组织的监督较少，而且在监督评估的过程中也存在监管不到位的问题。比如有些社会组织骗取、挪用专项资金等，这与地方政府的监督不足是有联系的，不利于社会组织的声誉，最终影响地方政府与社会组织的协同治理。
(一)主体层面
1.提升政府治理能力
一方面，完善政府组织结构，明确其权责，以迅速应对突发公共事件。建立分级管理，权责明确的组织结构体系。在决策层面，应统一指挥、统一领导，负责策略的制定与战略的规划；
执行层面，应起到上传下达的作用，注意应急信息的时效性，并协调好各部门的应急管理工作；
最后是各职能部门，根据各部门所负责的领域建立专属应急系统和应急预案。决策层、执行层与各职能部门通过紧密结合、各司其职充分发挥其合力。
另一方面，要树立安全意识。地方政府应有目的的对有关工作人员进行不定时的安全教育和培训，以提升其综合素质，提升其应对突发公共事件的能力。同时，也要注重增强相关工作人员的法治意识。可以通过一些会议、讲座等，向其解读相关法律条文，定时进行法律教育，以增强相关工作人员在突发公共事件应急管理中的严谨的法律态度。
2.培育社会组织队伍建设
一方面，地方政府应为社会组织提供良好的生存发展环境，并适当增加其治理权限。地方政府应加强与社会组织的沟通与交流，在宣传社会组织的同时，吸引公众的参与，增强公众参与的积极性，帮助社会组织在社会中树立良好的形象，增强公众支持度与认可度。另外，可以通过法律法规的形式规定政府与社会组织治理内容，明确地方政府、社会组织的分工以及各自职责权限。
另一方面，加大对社会组织的扶持培育力度。首先要加强对社会组织资金、教育等支持，拓宽给社会组织提供资金的方式，为参与到突发公共事件协同治理的社会组织提供一定资金方面的援助。另外，地方政府可以针对社会组织，开展类型多样的教育培训活动，提升社会组织参与突发公共事件协同治理的思想认识与能力，增强社会组织的专业程度；
从而也能对组织成员进行教育培训，提升社会组织成员的综合素质和专业能力。
(二)合作层面
首先，加强政府与社会组织的协调合作。协调合作是地方政府与社会组织协同治理的关键，也是也是社会组织参与协同治理的中心环节。地方政府应建立起构建与社会组织的信息交流平台，如果在协同治理的过程中出现协调与合作方面的障碍，可以在政府的主导下双方直接展开对话。另外，可以构建政府与社会组织的协作平台，使地方政府与社会组织在明确自身职责权限的基础上，发挥自身最大优势与效用，使其协同治理科学化。
其次，要加强对社会组织的监督力度。一方面，加强政府监督，加大社会组织的公开性与透明性程度，引导社会组织进行信息公开。另一方面，应完善监督与评估方法，建立科学的监督与评估体系，以达到规范社会组织参与协同治理行为的目的。
【注释】
①中国社会组织公共服务平台.http://data.chinanpo.gov.cn/.
②赫尔曼·哈肯(德).协同学大自然构成的奥秘[M].上海:上海译文出版社,2005.
③彭艳,丁晓莹,王继.基于SFIC模型的云南省跨境经济合作区协同治理研究[J].云南行政学院学报,2019(04):125-130.
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