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汪延彬 何瑞东 王娅妮 席利军 张旭 （甘肃省自然资源规划研究院 甘肃兰州 730000）
生态文明建设作为国家发展战略目标和基本要求已纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并取得全社会广泛共识[1]。山水林田湖草生命共同体是生态文明建设的重要理念，开展山水林田湖草生态保护修复是生态文明建设的重要内容[2-4]。根据《生态文明体制改革总体方案》要求，财政部等三部委于2016年9月发布《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，提出整合财政资金推进山水林田湖生态修复工程。甘肃省“祁连山山水林田湖生态保护修复工程”（以下简称“甘肃山水试点工程”）被列为国家首批试点，建设任务于2021年完成。
目前生态保护修复工程投资以财政资金为主，绩效评价是财政资金全面预算绩效管理的一个重要环节[5-8]。绩效是涵盖经济性、效率性和效果性的多维概念，既包括活动实施中投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性，涉及行为过程和行为结果两个维度。从现有研究看，针对矿山环境治理、植被种植、流域水环境治理、荒漠治理、湿地保护、水土保持[9-19]等单一治理对象的工程绩效评价较多，但评价指标体系没有统一标准且多侧重于行为结果的评价，如对实施后经济效益、生态效益和社会效益的对比分析，而对行为过程的评价（如立项程序、资金拨付率、管理约束等）和量化产出的评价涉及内容较少。针对甘肃省祁连山地区，基于试验数据的长时间序列变化分析研究较多，鲜少将山水林田湖草综合治理工程作为整体进行绩效评价研究。综合现有文献发现，目前生态保护修复项目的绩效评价存在三方面短板：一是评价内容多以资金使用合规性和合法性为主[20]，缺乏对项目产出和社会效益的评价；
二是评价多为“扣分式”，指标的设定“重定性、轻定量”，扣分项和扣分标准不一致，评分结果不具备可比性；
三是指标评分源头资料不统一，打分存在主观性。本文通过建立绩效评价指标体系，以甘肃山水试点工程为案例，全面、客观地评价资金安排的科学性、合理性、规范性和使用成效，旨在为今后同类重大项目的绩效评价实施提供参考。
祁连山是我国西部的重要生态屏障，丰富的生态要素和多样的地貌单元养育了河西走廊这一重要的战略通道。2016年12月，甘肃入围全国首批山水林田湖草试点省份，涉及2个地级市，方案优化调整后共实施140个项目。截至2021年12月，140个项目全部完工，工程施工与绩效评价通过省级三个厅局验收。
A市共实施75个项目，总计103个子项目，项目类型涉及5大类（矿山环境治理恢复、土地整治与污染修复、生物多样性保护、流域水环境保护治理、全方位系统综合治理修复）12小类（矿山生态环境恢复治理、高标准农田建设、生态移民、水环境综合治理、流域治理与湿地保护、水源涵养区保护、防护林建设、特色经济林基地建设、荒漠区治理、农业奖补示范、草原综合治理、科研项目）。
B市共实施65个项目，总计83个子项目，项目类型涉及5大类（同上）10小类（矿山生态环境恢复治理、废旧宅基地整治、生态移民、水环境综合治理、水土保持综合治理、水源涵养区保护、防护林建设、生态治理与湿地保护、封山育林、地质灾害治理）。
（一）评价内容
依据财政部发布的《项目支出绩效评价管理办法》《重点生态保护修复治理资金管理办法》等文件要求，使用财政资金的绩效评价内容包括计划目标任务完成情况、相关制度建设情况、资金到位使用、项目实施进展情况和经济社会效益情况。根据绩效评价的内涵，本文的评价方向侧重“行为过程”和“行为结果”，评价内容侧重以下四个方面：
1.项目决策过程。山水林田湖草生态保护修复项目申报采用竞争性评审方式公开择优确定，在绩效评价时项目已立项，因此对决策过程的考量重点是子项目初设的批复情况和资金分配情况，设置“批复流程完整性”“分配办法”和“分配结果”三项指标。
2.项目管理过程。从资金下达、拨付到项目实施和资金使用，涉及资金到位、资金管理和组织实施三个重要环节，分别设置“中央财政资金拨付率”“中央财政资金拨付及时性”“地方资金到位率”“地方资金到位及时性”“资金使用”“财务管理”“组织机构”“项目管理”和“监测监管机制”九项指标。
3.项目产出。从产出数量、产出质量、产出时效和产出成本四个方面评价。产出数量对照每个项目实施前设定的目标和实施后认定的工程内容量化产出结果，设置“工程完成量”指标；
产出质量通过项目的第三方复核验收意见进行评价，设置“工程质量”指标；
产出时效以竣工验收材料为依据考量项目按时完工情况，设置“项目按时完成率”指标；
产出成本用于评价项目实施的超预算情况，设置“成本控制”指标。
4.项目效果。生态保护修复工程设置的初衷更多体现在区域生态环境本底质量的夯实和人与自然的可持续共生，其经济效益不显著，项目效果评价侧重在综合性和社会性两方面。综合性方面，项目效益将更多影响区域森林覆盖、生态空间格局、空气质量变化等，设置“生态与可持续效益指数”指标（归一化至1—100）；
社会性方面，重点考虑社会对项目的认知以及公众视角下项目实施对务工、务农、生活等的影响，设置“社会认知度”和“公众和利益相关者满意度”指标。
本文构建的绩效评价指标体系见上页表1。由于实施项目不统一，A、B市工程完成量评价指标分别见表2、下页表3。生态与可持续效益指数见下页表4。
表1 绩效评价指标体系
表2 A市“工程完成量”指标（ C311） 体系
表3 B市“工程完成量”指标（ C311） 体系
（二）评价方法
对照上述评价内容，本文采用四种评价方法。
1.层次分析法。整体的绩效评价指标体系采用层次分析法构建，共三级：一级目标包括项目决策、项目管理、项目产出和项目效果，目标下设立具体评价指标。针对“项目效果”中的综合效益，利用层次分析法从生态、水资源、社会经济发展三方面构建了市（州）间横向可比的定量评价体系（见下页表4）。
表4 “生态与可持续效益指数”指标（ C411） 体系
2.佐证材料法。“项目决策”目标下的资金分配、“项目管理”目标下的资金管理、组织实施等指标采用此法，依据各指标提供的佐证材料及材料内容进行逻辑判断。
3.统计计算法。针对“项目产出”目标下的产出数量，收集各子项目的设计报告与竣工验收报告，提取能够表征相同类型项目的量化产出数据，计算“实际完成”与“应完成”的比例进行评价。
4.直接调查法。对项目取得批复、资金到位、项目按时完成情况、产出质量、产出实效、产出成本等进行对应材料逐项目调查、逐项目统计；
对“项目效果”的社会效益和服务对象满意度，通过设计、发放、收集调查问卷的方式进行统计分析定量评价。
（三）指标权重
山水项目绩效评价指标体系和生态与可持续效益指数采用模糊层次分析法（FAHP）确定权重，确定步骤为：
1.建立模糊矩阵F=（fij）m×n。fij为判断各指标相对重要程度的定量描述，采用0.1—0.9标度的标度法。
4.对权重序列ωi采用最大特征根方式进行一致性检验。
指标权重结果见表4、下页表5。
表5 绩效评价结果
（一）实践方法
山水工程项目绩效评价分为内业资料审查评价和现场评价两部分：
1.内业资料审查评价。重点针对项目对应的行业主管部门，收集资金拨付、领导小组成立、管理制度、过程监管、项目验收等文件；
针对140个项目，逐项目收集立项、可研、规划设计、质量管理体系构建、招投标、施工、竣工、验收等全流程的设计报告、立项批复、监理报告、竣工报告、财务预决算、设计变更和审计报告。按资料不合格及不完整项目的资金占全市资金比例进行扣分。
2.现场评价。一是根据项目实施进展情况，对投资额在5 000万元以上的重点项目到现场按照设计方案对已竣工的数量、质量、效果、设计变更等情况进行核实；
二是进行问卷调查（设置3大类25个问题，共收回有效问卷537份）。
评价过程的难点是“工程完成量”（见上页表2、表3）的计算。采用的方法是整理140个项目的规划设计方案与竣工验收意见，分项目类型对实施内容进行同类项归并，统计应完成量和实际完成量，进而计算完成率。
（二）绩效评价结果
下页表5为试点工程绩效评价结果。从绩效评价结果的准则层看，指标体系可计算可量化并且体现出了两市差异，整体有四个特点：
1.“资金分配”“资金到位”“资金管理”“产出成本”得分较高。这些指标的计算方式为佐证材料法，是针对政府和行业主管部门的一种客观评价方法，即有材料且内容正确得分，否则相应扣分或不得分。两市得分高，反映出项目资金管理过程材料的充分性和工程类项目对资金使用过程留痕的重视程度。
2.“设计批复”“组织实施”“产出质量”和“产出时效”扣分幅度较大，说明两市在项目审批立项（事前审批）、日常督导通报与工程质量管控（事中管理）和监测监管（事后监管）三个重要阶段均有提升空间。“设计批复”的差异体现在不同行业主管部门立项的要件差异；
对于“产出质量”，判定依据是第三方工程复核结果，两市的矿山环境恢复治理项目和流域河岸防护林项目均存在苗木成活不均匀、综合成活率不足50%的问题，一方面暴露出山水项目实施后的管护问题，同时也反映出规划设计阶段对复绿工程水土适宜性、树种立地性的考虑不充分问题。
3.“产出数量”和“综合效益”是定量计算指标，两市得分有所差异。根据项目类型，A市“产出数量”有28项核心指标（见表2），其中12项指标的完成率为100%，11项指标的完成率超过100%，其余指标完成率均在94%以上，评价得分高于B市；
B市“产出数量”有14项核心指标（见表3），5项指标的完成率为100%，6项指标的完成率超过100%，除“移民生活满意率”（87.1%）外其余指标完成率均在90%以上。“综合效益”指标两市差异较大，A市水资源保护目标和社会经济发展目标的得分较高。
4.“社会效益”和“服务对象满意度”通过问卷调查数据分析得出。反映出两市项目实施方式和项目影响的趋同性。“社会效益”包含5个关于社会认知度的问题，A市社会认知度（89%）比B市（87.05%）高出约2个百分点；
“服务对象满意度”包含面向公众、行业主管部门的9个问题，A市满意度（85.6%）与B市（84.88%）持平，反映出两市项目实施方式和项目影响的趋同性。
（三）存在的问题分析
根据财政部《关于规范绩效评价结果等级划分的通知》（财预便 [2017]44号），两市的绩效评价等级均为优（评价得分高于90分），说明甘肃山水试点工程从决策到管理、从实施到效益实现了既定目标。通过两市项目的实践，构建的山水林田湖草生态修复项目绩效评价指标体系在实际评价工作中可操作、可实践，指标的数据获取和计算方式具有一定的推广价值。由于指标不涉及特定的空间尺度，针对县域和行业主管部门立项实施的项目绩效评价工作可以参照执行。但同时，通过评价也发现了两市项目存在以下问题：
1.项目实施的过程监管不足。A市项目管理和监测监管有失分项，B市由于监管督导力度不足，1个项目未按时完成，产出时效失分较多。
2.公众参与和监督的渠道较窄。两市问卷调查的社会效益和服务对象满意度均不足90%，反映出项目在宣传、推广、实施、总结等环节的不足，说明财政资金投入项目仍需提升全社会认同。
3.工程整体管理标准不统一。项目涉及部门众多，缺少统一的实施、施工、竣工、验收标准，不同类型项目的过程资料要求不同，这对统一评价的影响较大，如造林工程的设计精度与矿山环境整治项目不一致，易导致两种项目在立项批复、产出数量等方面的统计形式不一致。
4.依托工程进行保护修复的理念尚未转变。主要表现在项目基本都是按照行业进行任务分解，立项之初对山水林田湖草相互影响的研究不足；
试点项目的各类总结侧重于工程组织和实施方式的陈述，自然修复技术运用不多，对自然恢复理念下生态保护修复的思考不足。
针对山水林田湖草项目的绩效评价分析，本文提出以下对策建议：（1）注重事前谋划。应当立足“山水林田湖草是一个生命共同体”，将山水林田湖草项目的相互影响研究作为立项的一项必备内容，提升项目设立的科学性；
同时注重立项程序的规范性和完备性，在项目申请立项前做好可行性研究报告和初步设计，以此为依据设置相应可量化的绩效目标。（2）强化事中管理。一方面，在资金的分配和使用过程中，细化预算资金的使用范围，缩小后期调整范围，建立台账，加强对资金使用流程的管理和监控；
另一方面，注重对工程施工进度和工程量与资金使用情况匹配程度的日常督导，防止资金挪用。（3）优化事后评价。建立项目绩效评价双重运行机制：一是建立包括工程实施单位自我评价、行业主管部门年度绩效评价、财政部门绩效抽查评价在内的相互补充、各有侧重的定期评价工作机制；
二是建立由第三方绩效评价与人大监督、纪检监督、审计监督等构成的相互沟通、结果共享的监督主体评价机制。（4）重视基于项目空间落位的可视化评价。子项目工程量的核算是评价项目产出的关键，应在立项阶段，从子项目实施全流程管理、工程设计空间落位、完成工程量核算、项目管护、信息化建设等多个维度提出管控要求并以此为基础进行可视化评价，为项目达到实效提供保障。
通过绩效评价，本文对于生态保护修复工程绩效评价还有以下两点思考：（1）基于自然的解决方案（Naturebased Solution，简称“NbS”）已成为目前国土空间生态保护修复工作的重要理念。目前的绩效评价尚未考虑自然修复的成效，后续可进一步开展NbS理念在绩效评价中的融合、NbS理念和技术的应用程度分析等工作，使绩效评价的导向更加全面。（2）生态保护修复工程的效益更多体现在区域生态服务价值方面，具有滞后性、间接性与长期性的特点。由于山水林田湖草工程实施的时间只有2—3年，实施后立即开展绩效评价可能会有些片面和仓促，应考虑工程实施区域生态效益的长期监测，按照自然资源资产价值评估方法，以3—5年为周期，定量核算自然资源的实物价值及水土保持、固碳释氧、水源涵养等服务价值的变化量，这种变化既能体现工程综合效益，又能为自然资源生态产品价值实现路径提供重要基础。
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