【www.zhangdahai.com--述职述廉报告】
无庸讳言，在我国推动民主政治发展的意义已经为多数受过良好教育的人士所认同，但这种发展所包含的高度的不确定性或社会风险，似乎还未被人们所普遍认识；
化解民主政治发展的社会风险的各种可能性也未在知识界展开过充分讨论。我国知识界增加这些方面的理论准备显然是很有意义的事情，但同时也是很困难的事情。其困难所在，当然与我国的理论研究的社会条件有关，但也同时与国际学术界的相关研究的不成熟有关。可以肯定地说，相关研究的成熟程度远未达到例如微观经济学的程度。尽管如此，国际学术界在研究的深度和广度上都是我们望尘莫及的。1本文的讨论可能遭遇“国情论”者的批评，对此作一个简单的回答是必要的。各国的“国情”当然是有差异的，但这种差异不可能导致一般理论的差异，也不可能导致诸如西方各国可以发展民主政治而中国不可能发展这样的结论。国情差异会产生民主政治发展过程的差异，但终极目标应该是一致的。事实上，从上世纪80年代开始，中国政治领袖已经触动了民主政治发展的机关，并开始摸索着前进，前进的脚步也呈现出国情所施加的烙印。
本文想做两方面的工作，一是用经济学思想整理、评论国际学术界相关重要研究文献所提出的主要观点，二是用作者的思考和调查资料对中国的现实做一分析，并注意通过历史和现实的比较提出一些看法。
一、民主政治的动力：一个理论考察
本文的分析一开始就遇到术语的界定问题。作者所说的“动力”，是有助于降低民主政治发展中所产生的社会风险、破解政治博弈中的“囚徒困境”的一切有效因素。政治发展的社会风险尽管总是某一个或几个社会集团的风险，但这种风险所具有的外部性决定了它具有很强的社会性。其他相关术语在必要时我们会给出定义。
1.什么是民主政治——一种经济学的陈述我们把“民主政治”挂在嘴上，但对这个术语似乎很少去定义，这个情况给我们讨论民主政治增添了许多困难。如果从价值观上给这个术语做定义，对学术研究的意义可能并不重要，虽然许多学者看重它的价值观含义。下面对这个术语的界定完全是从经验与功利的意义做出的，而观察视角无疑受经济学方法的影响。
第一，民主政治意味着对政治领导人的普遍的选举。选举权的确定与性别、种族、财富和纳税数量无关。通常，政府行为对富人和纳税多的人的影响要大于对穷人和纳税少的人的影响，但成熟的民主政治却不会增加富人的投票权，或减少穷人的投票权，尽管在民主政治的发育过程中这种情况曾长期存在过。由于政党的动员作用，穷人的投票率事实上不比富人低多少。所以，普选制包含了多数穷人投票对少数富人产生外部性的可能，在其他限定条件存在之下，普选制对穷人更有好处。
第二，民主政治必须包含竞选过程。通过选举或投票的结果，政治活动会向少数派传递政治力量对比的信息，有利于防范少数派的轻举妄动。固然我们不能排除不经过选举产生的政治领导集团代表多数派的可能性，但有关这种代表性的信息是无法传递给少数派的，少数派的代表人物可以误认为自己代表着多数派，进而去寻找机会争夺政权，结果会酿成无休止的社会冲突和动乱。有了竞选过程就不同了，普遍的、大规模的竞选过程同时是信息整合、传递的过程，其结果既选出了一个多数派，又选出了一个少数派，少数派不得不与社会多数派进行合作。当然，这不是说民主政治过程本身完全不会出现无序的状态，但这种状态一定出自外部因素的干扰，熊彼特讲过一句话：“民主方法在动乱时代是处于某种不利地位的”（转引自赫尔德，1996）。
第三，民主政治意味着政治活动专业化。现代政治家是一批专业化人士，由他们所组成的竞争性集团谙熟政治活动规则，并互相寻找对方的违规行为，减少了普通公民的“监督”成本。所以，民主政治与社会的专业化程度有关，而与所谓人的素质无关。人的素质与民主政治一样，都是社会专业化程度的后果。在专业化社会里，不需要人人都是政治家，不需要人人懂政治，更不需要农民个个懂政治。
第四，民主政治包含多方面的权力制衡。所谓“三权分立”只是权力制衡的一种形式，但我们过去似乎只看重这一点。政治集团之间的相互竞争，可能是更重要的权力制衡形式。媒体的权力也是一种制衡力量。在民主政治发育比较成熟的国家，一些中小城市并没有统一的“三权分立”模式，而实行“议政合一”制度，即由选民所选举的少数几个官员，既负责地方典章的制定，又承担行政管理任务。
第五，在民主政治条件下，国家和各级政府权力受到宪法和法律的严格限制。实际政治生活中并没有明确的国家和政府的权力边界，但成熟的民主政治还是大体确立了国家和政府的权力范围。按照公共选择理论的一般说法，国家和政府只限于向社会提供“纯公共物品”，其他大量的公共物品可以由民间或非政府组织提供。
第六，民主政治包含了人际关系中的多重认同，在民族国家内部，政治理念的认同容易成为主导的认同方式。血缘、业缘（包括志趣）、族缘都是把人们粘合起来的纽带，不同纽带在不同历史时期发挥不同的作用，但由于历史的复杂性，这种作用并没有明显的阶段性。一般来说，技术进步会导致不同类型的认同信息的成本发生变化，在政党活动普遍化、媒体发达的条件下，政治理念方面的认同成本会降低。政党实际上也是一种政治理念的专业化生产者。但是，政治理念的认同并不能取代血缘、业缘和族缘诸方面的认同，因为政治活动的层次性，这些较低层次的认同因素会在不同层次发生作用。在美国这样的国家，我们会看到家族、产业集团、俱乐部组织以及民族或种族等因素都会对政治活动发生影响。如果一个国家是由一个民族构成的，民族认同成本会大大降低，会产生政治活动的规模化节约，有利于政治活动效益的提高，有利于社会的稳定。如果民族不统一，特别是一个国家由少数几个大的民族构成，民族纽带会成为政治家提高自己领袖地位的认同资本，造成政治活动的深度分裂。由于这个道理，我们看到欧洲的民主政治是在民族国家产生以后发展起来的。美国也是一个多民族国家，但它包含了较多的民族，地理上又远离这些民族的祖国，这使得政治家不大容易把民族认同作为重要的政治活动手段。
如果按照上面的意义来界定民主政治，那么，这个制度本质上是一种降低社会交易成本的制度。说降低，当然是在比较的意义上说，是与专制制度比较。下面的分析将提供这种比较的意义。
2.“诺斯悖论”与民主政治的动力所谓“诺斯悖论”是诺斯在他的《经济史上的结构与变革》中提出的一个观点：国家的存在对于经济增长来说是必不可少的；
但国家又是人为的经济衰退的根源（诺斯，1981，商务版21页）。如果把经济增长理解为社会福利的增加，那么这个悖论是一个关于公共选择的悖论。
但是，如果严格限定“国家”的内涵，这个悖论是不存在的。诺斯来华访问时曾被问及这个问题，他说这个“悖论”是他人的概括，他自己不认为有“悖论”发生。如果国家所实行的制度是上面所说的“民主政治”，那么，国家对于经济增长是有利的；
但如果国家是专制的，那么这个国家可以是经济衰退的根源。尽管实际政治生活中的国家在专制与民主之间并没有绝对明确的边界，因此一个国家并不只是对经济增长发挥促进或阻碍作用，但大体上我们还是可以划分民主和专制这两类国家，而且还可以在历史上观察到前者对经济增长主要发挥促进作用，后者则主要对经济增长发挥阻碍作用。
1995年，美国一位重要政治学家发表了一篇论文“民主、财产权与经济增长”，讨论了当代国际社会在这个题目下的几种关系（Goldsmith ，1995）。他以许多国家的经验数据证明，民主政治有利于经济增长。这也许因为政治竞争对掠夺性的统治是一个约束。更为民主的国家似乎也对财产权提供更为有效的保护。在民主政治条件下，依靠激励和资源，实业家能够为有保障的所有权和契约权利进行院外活动，这对经济增长当然是有利的。
美国政治学家R.D.帕特南是一位大量运用制度经济学思想分析经济成长和政治发展的学者，他对意大利的政治变迁做了长达20年的系统研究，给我们提供了一个比较民主政治和专制政治极好的案例，并提出了富有启发性的理论解释。
依照他的观点，专制政治所具有的垂直的制度安排，必然在解决集体行动困境中显示出局限性（帕特南，1992，152页）。在中世纪终结前后的意大利南部，专制制度的“社会网络的不对称性，代表着剥削和依附，完全不同于北方传统的基本平等者在团结中相互联合的横向组织。在南方，庇护——附庸的政治制度更为因人设事，更为行为短期化，更具有剥削性，更少‘公共精神＇”（帕特南，1992，158页）。以庇护——附庸为基础的专制制度必然降低国家的效率，从而阻碍经济增长。这种制度产生组织性犯罪。“国家长期软弱无力，导致自主性机构出现；
而这些非正式组织的排他性权力地位，使得国家无法赢得大众的忠诚；
国家因而积弱不振，这又强化了家庭、庇护制和黑手党的地位”（帕特南，1992，170页）。垂直的网络，无论多么密集，无论对其参与者多么重要，都无法维系社会信任和合作。信息的垂直流动，常常不如水平流动可靠，其原因部分地在于，下属为了免受剥削而对信息有所保留。更为重要的是，那些支撑互惠规范的惩罚手段，不大可能向上实施，即使实施了，也不大可能被接受。帕特南概括说：就解决集体行动困境而言，垂直网络要比横向网络作用小，19世纪之所以证明资本主义比封建主义有效率，20世纪之所以证明民主比专制更有效率，其秘密就在这里（同上，205页）。
上述研究结果使我们必然要提出一个更为深刻的问题：既然专制制度是无效率的，为什么人类社会却选择了这样一个制度，并维持了相当长的时期？学者们对这个问题的回答是令人遗憾的——这与人类整体的理性水平无关，也与各民族的特性无关，只可能与涉及环境和其他偶然性因素有关，而多数人文学者特别是经济学家一般不肯去研究环境和其他偶然性因素。
仍以帕特南分析过的意大利为例，这个国家在历史上产生了分别存在于南北方的两类制度，北方的制度形成了横向的社会联系网络，建立了人际之间的信任关系，并对后来的资本主义经济的顺利发展创造了条件。南方的制度则以垂直控制为基础，产生了庇护——附庸型的社会关系，阻碍了民主政治和资本主义的产生。概括地说，南北方分别形成了两种社会博弈方式，北方是“永不背叛”的稳定均衡，南方则是“永不合作”的稳定均衡，两种均衡都有“自增强”机制（同上，208－209页）。在“永不合作”的均衡状态下，人们的行为也是理性的，只是陷入了“囚徒困境”，难以打破。
我们在这里遇到两个理论解释的困难：第一，两种均衡产生的初始原因是什么？第二，具有自增强机制的“永不合作”的社会均衡如何才能打破？第一个问题牵涉经济学家不大愿意去探讨的历史学研究，我特别认为，牵涉对历史地理学的研究；
第二个问题便涉及了本文的主旨——民主政治的动力问题。
“永不合作”的社会均衡是专制制度的性质。专制的产生与暴力有关，然而，现有的历史文献常常用故事来说明暴力，而不是建立一个暴力理论来解释故事。暴力一旦形成一个体系，公平交易就难保障了。我们不能否认“依附——保护”这种交易也可能具有某种公平的可能性，但这种交易所具有的非竞争或弱竞争性质，使得拥有暴力的一方对另一方容易实施掠夺，因而不公平交易应该是常见的现象。一旦暴力借助国家形式被系统化，被暴力所控制的依附者就难以打破这种系统了，“囚徒困境”的社会均衡也就产生了。
但暴力的起源却与环境有关。德国学者奥本海默写的《论国家》给我们讲了一个关于国家起源的故事，实际上讲的是国家暴力的起源与系统化的故事。人如果能够通过非市场交易的办法例如用暴力掠夺的办法来得到财富，是会倾向于使用暴力的，只要他或他们预期这种暴力的使用对自己在较长时间里都很安全。按奥本海默的叙述，牧民和海盗最容易发育系统的暴力，“牧人和战士是同一个概念”，而海盗“所造就出来的严格的纪律对实现政治性的等级统治是非常有利的。……他们在较大的渔船上必须为自己挑选指挥者，无条件地服从他的指挥，因为任何成功都取决于服从。指挥渔船有利于后来的国家治理”。暴力活动是战争，战争在孕育国家过程中“发展了三个层次的等级：复仇者、勇士和强盗”（奥本海默，1929，20－22页）。2暴力在国家的初级形式上是一把双刃剑，它既在牧民或海盗集团内部维系了垂直控制系统，(点击此处阅读下一页)
这项改革被拖延了，以后二十多年的时间里仍然是中央政府控制。1968年，改革重新启动，一系列故事发生了。6帕特南是这场改革的见证人，他的著作《使民主运转起来》则是这场改革的理论再现。这本书的出版给帕特南赢来了世界声誉。通过这部书，我们来看看意大利这个国家究竟是如何打破“永不合作”的均衡，实现民主政治的。
（1）没有地方自治，就没有民主政治，但实现地方自治的条件是中央政府的民主政治基础。尽管中央政府实行了普选制度，有了一部民主政治的宪法，但因为垂直控制所导致的庇护——附庸型关系，使意大利的政治腐败异常严重，社会生活中“永不合作”的囚徒困境难以打破。对于这种局面，包括共产党领袖在内的一批地方精英是不满意的，他们竭力促成改革。不难理解，改革是艰难的、痛苦的。但改革竟在二十来年的历程中成功了，这是为什么（帕特南没有提出这个问题）？从改革的过程看，地方精英和中央精英有可能坐在一起谈判，而中央精英受选举制度的制约，不得不考虑地方的利益，使得中央利益与地方利益有了某种一致的可能。所以，在意大利，民主政治的扩展，是以中央政府的民主政治形式为前提的。试想，就关键的改革（如基本宪法秩序的改革），如果中央政府改革在后，地方政府改革在前，政治冲突将大大增加，改革的风险也将大大增加，改革的夭折也将更容易。地方政府先行改革，改革的节奏难以控制，由各种历史原因导致的离心倾向会导致社会分崩离析。如果中央政府先行改革，地方精英先在最高层练习谈判、合作，同时，他们的岗位（如总统、政府部长、国会议员等）决定了他们有可能去优先考虑国家整体利益，从而在利益冲突中先产生中央层面上的利益均衡，并努力把握地方改革的节奏。
（2）民主政治不是一纸法令可以建立起来的，民主政治的实际发育是一个缓慢的过程。民主政治的真实变化是极其缓慢的，帕特南感叹说：“人们可以一周接一周，一月接一月，有时甚至是一年接一年地考察制度的发展，然而，……制度变迁的节奏是缓慢的，要清楚地看到一个新制度对文化和行为产生的显著影响，常常需要几代人的时间。……要想建设新制度的人和想要对此做出评价的人需要耐心，这是从意大利地区试验中得到的最重要的教训之一”（同上，67－69页）。帕特南是一个典型的改良主义者，他认为改革的最终成功不是一朝一夕的事情。“就制度建构而言（不仅是制定宪法），时间的计量是以10年为单位的”，制度要改变历史文化遗产，需要的时间更长；
意大利的20年改革几乎察觉不到对文化模式和社会结构的作用（同上，217页）。7（3）改革过程的长短与历史文化遗产有关。意大利的宪政改革实施以后，各地表现的效果是不同的。帕特南设计了一组指标来描述这种情况。在南部，“选举制度下的政府管理还不如旧式庇护制度下的管理有效率”（帕特南，1992，56页）。北部的情况就不同了，那里的政府绩效明显高于南部。差别的原因是什么？帕特南发现，北部社会存在大量社团组织，如合唱团、足球队、扶轮社、甚至是鸟类观察俱乐部，那里的人关心公共事物，遵纪守法，相互信任，社会的组织和参与方式是横向的、水平的。进一步深究，帕特南发现，北部地区早在12世纪开始就形成了多元化的社会景观，人民培育了比较强的公共精神。帕特南把这种横向的社会网络关系称作“社会资本”。南北方的这种差异又是怎么来的？帕特南没有作出回答，他只是说：“社会选择哪一种稳定的均衡，将由历史来决定”（同上，210页）。
（4）解决好农村和农民问题是民主政治顺利发展的重要条件。意大利北部的民主政治发展比较顺利，与那里的农村社会有密切关系。早在19世纪，这里已经发育了各种形式的农民合作社。即使在最贫穷的农民中间，中世纪的合作传统也长期维持（同上162、165页）。但意大利南部的情况恰恰相反，在庇护—附庸体制之下，农民之间相互不信任，发展了一种“非道德的家族主义”，不得不顺从权势阶层，甚至到后来顺从了黑手党（同上165—170页）。
（5）中央政府的统一改革部署和地方政府的自主创新相结合，是民主政治实现的重要策略。改革对于社会来说总是一件新事物，决无可能被人设计好以后一次推行完毕。中央政府的高层政治领袖依照某种意识形态可以提出改革的基本方向，但改革的具体部署要靠地方政府，地方政府之间的竞争是改革的重要推动力。在改革的竞争中，社会得到了学习的机会，这是一种所谓“干中学”的方式（同上，216页）。
（6）经济发展水平对民主政治的发展并不起决定作用。帕特南用经验数据证明了这一点。8但这个问题的讨论仅凭借意大利的经验恐怕还不够充分。我怀疑帕特南的结论有些绝对。
帕特南著作的最后一句话是：建立社会资本并非易事，然而，它却是民主得以运行的关键。
三、中国历史与现实：一种比较分析
民主政治发展对中国是一个新事物，尽管中国的杰出人士从100多年前就有了民主政治理想并为此而付出努力。我们没有或很少有民主政治发展的经验，因此，借鉴别国的经验无疑有重要意义。归纳本文前面的叙述和分析，影响民主政治的进程的因素可分为三个类型：——环境和历史因素，如地理环境，民族问题，疫病对人口的影响，历史文化遗产等，这是当代政治家不可控制的因素；
——社会基础结构因素，如社会的专业化程度，中产阶级的力量，社会的开放程度，农村社会状况，社会权威的分权状况等等，这些因素决定了民主政治是否有可能得到一个稳固的基础；
——人为的政治策略因素，例如政治改革的程序选择，借助国外力量的条件，政治领袖的经验和个人魅力，政治领袖化解政治冲突的艺术等，这是政治家的创新才干所推动的民主政治发展的积极因素。现在我们分别讨论这些因素。
1.环境和历史因素（1）关于地理环境与竞争因素的影响前面我们已经提到环境对社会制度发生和变迁的影响，大量的材料证明这种影响是存在，但具体到中国的环境对中国的发展乃至对中国民主政治的发展的影响如何，却是一个不容易回答的问题。我们这里只能简略地做一讨论。
上世纪80年代，有苏晓康等人制作了一个电视片《河殇》，提到了中国和欧洲在地理环境上的差异对两者社会发展的影响，后来主流媒体对这部片子大加挞伐。其实，一概否定它是不合适的。中国的地理环境，特别是青藏高原以东、蒙古高原以南的“大中原”地区的地理环境具有相当的单元统一性或完整性，远不像欧洲那样支离破碎。前者造成了经济活动的某种相对的单一性，后者则产生了经济活动的多样性；
前者减少了经济活动的交易成本，后者则增大了交易成本。后果是清楚的：前者造成了交易的繁荣乃至经济的繁荣，但不容易产生多样性的经济政治实体之间的对垒；
后者造成了交易的困难，但同时也产生了各种实体之间的对垒。欧洲的民族融合要比中国的“大中原”地区的民族融合难。欧洲的四个语系一旦形成，再就没有融合；
中国就完全不同了。
中国内部没有了竞争，跨出“大中原”地区也不容易发生竞争。游牧武装集团延绵不断地产生于中亚地区，但跑到中原地区来的屈指可数。日本长时间没有形成与中国的竞争关系。
我们由此知道，杨小凯等学者所注意到的政治实体之间的竞争，在很长的时间里没有构成中国政治的一个重要方面，因此也就极不利于民主政治的出现。这是地理环境加给我们的历史遗产。
但是，我们终究遇到了竞争。欧洲列强的炮舰打开了中国的大门。戊戌变法也是在外部压力下产生的。外部的侵略加剧了内部的危机，瓦解了中央的权威，同时产生了内部不同区域的独立性，导致内部区域之间的竞争。南方的民主改革快于北方，甚至出现了有民主宪法约束下的新政权，虽然新政权非常脆弱。民国政府的“军政、训政和宪政”理念也反映了中国南方政治精英对中国民主政治发展的一种共识。
1949—1978年间，集中控制的体制事实上使国内区域之间的竞争完全消失，但国际间的竞争还是存在的。这个时期的开始几年与苏联的合作使中国的国力有所提升，但后来的竞争与对苏联的批判使中国向左转，而高层的政治斗争加剧了左转的程度，把国民经济推到危机的深渊。这个时期结束以后，中国的对外开放又重新把自己纳入国际竞争格局，并开始以国际惯例重新审视和改革自己的政治规则。中国加入WTO 是这一变化的具体结果。与此同时，中国国内的区域竞争也逐步展开了，乡村自治选举、基层人民代表的竞选、人民代表大会与政府和党委的分权、民间组织的崛起等制度创新，都是在区域间竞争中发育起来的。
（2）关于民族素质的影响积多年的读书、观察和思考之所得，我以为民主政治的发展与所谓“民主素质”无关。如果我们把所谓“民族素质”定义为构成民族的人民的心理偏好以及文化教育水平，那么，这种民族素质对社会的民主政治能否成功不会有什么重要影响。最近，电视台播放了很有影响的一部电视剧《走向共和》，其中有的情节（如老百姓对投票的迷茫，政治家的利欲熏心等），让人对民主政治在中国的实现感到沮丧，并容易联想到只有先教育老百姓，才能搞民主政治。其实，类似的感觉现在仍然会产生。曾记得在1980年西安雁塔区竞选人民代表时，有西安选民拿到差额选举的选票，请教工作人员在一行候选人名字间划勾的次序是从前往后，还是从后往前，全然没有自主决定的意识，引起大学生的哀叹。其实，以这种观察为依据做出所谓“民族素质”的结论，是十分肤浅的。现代政治是社会专业化的副产品，只要少数专业政治家有健全的游戏规则，互相盯着对方，监视对方是否遵守游戏规则，就由不得普通“公民”不去遵守政治活动规则。公民是政治家训练出来的，不管这个公民是农民还是市民。民主政治与社会的专业化程度有关，而与所谓人的素质无关。人的素质与民主政治一样，都是社会专业化程度的后果。在专业化社会里，不需要人人都是政治家，不需要人人懂政治，更不需要农民个个懂政治。我们不是害怕一般公民违反政治游戏规则，而是害怕政治精英违反游戏规则，而防止政治家违反游戏规则的办法，就是让政治家之间发生竞争。这是历史的经验。
不承认所谓民族素质对民主政治发展的影响，不是说中国离开国际环境的压力也会自发地走向民主政治。认识这一点很重要。在封闭条件下，中国政治体制依照自己的惯性向前滚动，这如同帕特南议论过的那种受“路径依赖”所约束的“非合作均衡”，一旦产生，如果没有外界条件的影响，是很难变过来的。
（3）我们继承到了什么历史遗产？
按照前面的分析，在开放条件下，如果一个民族的心智发育大体正常，就有可能产生出一个推进政治民主的专业人士集团，也就具备了民主政治实现的重要历史条件。但是，从近代中国与其他国家的比较看，仅仅有开放这个条件，民主政治的条件还不是充分的。中国从戊戌变法开始，就被迫向外部世界开放了，但民主政治并没有真正来到人们的眼前。不能认为我们的开放度不够，也不能认为国外列强不允许我们搞民主政治。
在这里我们做这样几个比较：第一，就开放条件说，中国在戊戌变法以后已经产生，尽管这种开放是被动的。1949年以后的一个时期，中国的大门只向少数国家开了一条缝，这同样是被迫的。9毛泽东晚年又推动中国加入了联合国，跟美国建立了关系。1980年代以后，中国的对外开放步伐更快了。这个变化意义重大。
第二，戊戌变法以后，中国政治精英也已经产生，但与欧洲早发国家的政治精英相比，中国的政治精英主要出身于乡村社会，而中国的乡村社会从来没有贵族，更没有欧洲那种中产阶级化的贵族；
10这种出身的政治精英虽然乐意接受新思想，但往往有更多的浪漫主义，而不是发展民主政治所需要的现实理性主义。11例如中国的“大跃进”时期，毛泽东注意到钢铁和粮食是国家繁荣的关键，并曾忧虑粮食多了怎么办，他的建议是多吃几顿饭。这种浪漫主义不认同“麻烦”的民主制度，希望在全民统一意志的条件下创造社会进步的奇迹，一旦奇迹不能产生，就会把责任归于人民的素质，就着手对人进行改造，于是就强化了一种对社会进行集中控制的意识形态。这当然印证了西方那句谚语：通向地狱的道路是由善良愿望铺成的。但是，政治精英不是一成不变的，他们是可以学习的，邓小平就是这样一个善于学习的政治家的代表，从公开资料看，他是党内高层第一个公开肯定“普选”的政治家。我不怀疑，当代高层领导一定会受到邓小平善于学习的这种政治智慧的影响。
第三，如果有一批政治家已经装备了民主政治理念，(点击此处阅读下一页)
就一定能成功地在短时期里建成民主政治吗？更具体地想，美国几位建国之父如果在中国推行他们的政治理念，就一定会成功吗？我相信多数学者会做出否定的回答。社会基础结构因素还是对民主政治的发育有重要影响。这个历史遗产在中国不是值得称道的。我们在下一小节对此进一步讨论。
第四，中国是一个多民族国家，在1949年以后，由于实行“民族自治”制度，实际上强化了民族的分野。12不用怀疑，如果中国的民主政治进一步发展，社会权威中心下移，政治家一定会利用民族关系增加自己获得选民认同的筹码。这对于未来中国民主政治的发展无疑增加了很大的不确定因素。为了减少这种不确定性，也许需要更慎重地选择政治体制改革的路径。
第五，宗教和意识形态因素不足以成为阻碍中国民主政治发展的重要因素。对中国历史上的精神文化遗产的分析，以及对现实中国意识形态的分析，是一件困难的事情。如果用诺斯的观点，把意识形态看作国民的一种合法性意识，那么，我怀疑我们的理论界的一部分人过去过于夸大它的所谓“相对独立性”。我们不能把某些国民的习惯或生活偏好作为意识形态的内涵，例如文字形式、艺术审美之类。中国的宗教和老百姓的一般的合法性意识均不构成对中国实现民主政治的重要制约。中国的宗教固然在历史上几乎没有与皇权抗争，没有提出分权的要求，因此对于培养国民的分权意识没有贡献，但历史的一页已经翻过，我们可以用其他资源来培养国民的分权意识。13我们不能等到创造出一个新的宗教或普及一个有分权意识的宗教以后再发展民主政治。
2.社会基础结构因素中国的社会专业化程度无疑好于西欧国家200年前的情况，这个判断不需要我们罗列统计数据来证明。专业化程度越高，政治家可能越少有依附性，从而越独立。这种状态下政治家可能只是纯粹的领受Olson 所说“有差别的激励”的人（Olson ，1965），他们的利益届时来自政治组织本身，而非其他利益集团奉送的所谓“租金”。这一点对于民主政治的发展可能是重要的。如果没有高度的经济活动的专业化，政治家对产业集团过分依赖，会使民主政治堕落为拉丁美洲那样的假民主政治，使社会严重地“黑社会化”。正是在这种意义上，我们才强调经济发展水平对民主政治的推动作用，因为只有一定的经济发展水平，才产生比较高的专业化水平。关于这一点的分析，可能是一个颇具学术意义的问题，这里不展开分析。
关于社会开放问题，我们前面已经有分析。从中国目前的经济结构看，进一步开放是不可逆转的；
再行闭关锁国政策，对中国任何政治家都将是误国害己的选择。中国目前的开放实际上已经不单单是经济开放，城市居民的价值判断乃至总体的意识形态对西方发达国家都有了相当的认同。
近些年，不少国内学者受西方学者著述的影响，经常提及中产阶级的发育对民主政治的影响，但讨论这个问题实在是语焉不详。如果把那些与非农产业相联系的城市居民看作中产阶级，那么，中国的中产阶级队伍在规模上与比重上并不比200年前的西欧国家弱，但这个东西可能并不重要；
中产阶级的发育状况可能主要对民主政治的实现方式有重要影响。西欧国家的民主政治是从上而下的，选举权范围逐步扩大，走了一种由“贵族民主”到“大众民主”的发展道路。只要有一部分社会精英成为专业化的民主政治活动家，民主政治就可以起步，而不需要有了一个很大规模的中产阶级以后再发展民主政治。
现在我们来重点分析中国农村和农民社会对民主政治的意义。
2002年，笔者委托中国政法大学的学生对全国约500户农民做了一项调查?设计了4项总指标，约50项分指标，经统计分析，得出一些结果，但这些结果与预先设想的有相当大的差异。这些差异的产生，可能有两方面的原因，一是调查质量有问题，二是预先的假想有问题，但不论怎么样，这些结果还是有分析和解释的价值。
表1实际上反映了农村居民对政治的参与倾向，从中可以做出的判断是：第一，农村居民对民主政治的参与倾向较强。从“你对谁当支部书记有影响吗？”这个问题的回答看，只有20.3％的家庭主人对这个问题说不清楚，275人大概因为不是党员，对谁当选书记没有影响力，但他能知道这件事情。从其他指标看，农民的民主政治参与倾向也是比较强的。这种参与当然不是说农民有一种自觉的民主政治理念，事实上，他们有没有这种理念并不重要。我们在一些地方的典型调查表明，农民参与选举，常常是为了非常现实的利益，比如说，谁能拍胸脯敢去查集体账务，就有农民愿意投票支持他竞选村委会主任。
第二，在方法和程序上，农村选举还远不规范，但已经有重要的进步。关键是竞选，我们注意到，只要发生竞选，选举程序就比较公正。竞选方式已经占到44.2％，这虽然不到一半，但因为竞选并没有得到政府的大力提倡，能达到这样一个水平就相当不错。
第三，乡村选举的下一个突破口，是乡一级民主政治的发展。这方面的情况也还远不能令人满意，50％的农民不了解或没有选举过乡人民代表。
表2汇总了若干指标之间的相关系数。在此项调查设计之时，本以为这些指标之间会有较强的相关性，但实际统计结果不是这样。表中列出的六种关系都没有显示较强的相关程度，但比较而言，教育程度、收入水平和土地财产权状况这三个指数与农民的民主政治参与倾向完全没有联系，只是财产相对状况与民主政治的参与倾向有一定的联系。这说明富裕农民更倾向于参与民主政治活动。
上面的结果大多可以用经济学的理论和中国的实际情况做出解释，但最让人感到意外的是土地财产权与社会政治权之间竟然表现得毫不相关。依照理论的逻辑，此二者应该有较强的关联性。土地是农民的重要生产资料，但中国农民的土地财产权总体上比较弱，农民事实上有强烈的土地财产权需求，但阻碍这种需求实现的是政治体制的缺陷，所以，农民对此二者的需求应该是一致的，农民行动的后果应该在两方面都应该有成绩表现出来。从一些个案观察看，这种理论上的逻辑应该是可以成立的。统计分析产生的这种背离，可能是因为这两项权利之于农民都相当弱小，农民不足以通过政治权的扩大来强化土地财产权。事实上，国家仍然以所谓“双层经营体制”来弱化农民的土地财产权利。土地之于农民是生存的手段，而未成为发展的手段。农民对强化土地财产权没有信心。
中国农村的状况仍然是中国社会发展的一个风险较大的因素，但在民主政治不发展和发展的两种条件下，前一种条件下的风险更大。我们担心的是所谓农村社会稳定，从经济学的角度看，所谓冲突，不过是一种不能达成交易的状态，以至于要消灭或剥夺交易对方的权利。降低冲突可能性的办法其实也就是扩大交易可能性的办法。中国农村稳定问题的核心，正是一种“对话危机”。在农民问题上，中国历来缺乏好的、有利于稳定的社会对话机制。在农民眼里，政府就是乡村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通过乡村干部来落实。无庸讳言，在一些地方，由于多种问题久拖不决，要农民信任干部已经很难。农民对干部不能奉公守职所造成的利益损害，所能采取的办法几乎只能是“上访”。高层政府对基层干部的控制，几乎是鞭长莫及，所以农民通过上访能解决的问题实在是九牛一毛。农民对上访也正在失去信心。除非闭目塞听，否则谁也不能否定这个事实。退一步说，基层政府要与农民对话，找谁？谁是农民代表？选举的意义倒不在于什么“人民当家做主人”，而在于解决对话机制问题。农民容易相信自己选出来的人，如果不相信，他也可以寄希望于下一次选举改变局面。选举让农民学会少数服从多数这个制度，而社会稳定必须仰赖这个制度。对地方政府来说，与农民选举的公务员对话，要比对一个一个的农民对话容易得多。对中央政府来说，村民自治制度也大大减轻了自己与基层政府的协调控制成本——原来要管许多事，现在主要是管一件事：维护选举秩序，制裁选举违法活动。
3.政治策略因素政治家，尤其是处在社会剧烈转型时期的政治家，需要政治策略或政治艺术，但这不是传统经济学的研究任务，我们在这里只作简短的讨论，主要是提出问题。从一般经验看，在民主政治已经成为既定的发展道路以后，政治家的策略选择常常发生在下面几个关系中间。
第一，改革过程是从上至下，还是相反。西方主要国家的政治改革主要是从上而下的，台湾的改革有人称是从下而上的。经验似乎是这样的：如果在改革起步之时执政者对社会的控制比较有效，改革有可能采取由下而上的方式；
若情况相反，则采取由上而下的方式。但这两种方式并没有绝对的界限，具体如何把握的确需要政治家审时度势而后动。执政者有可能认为由下而上的方式对自己的风险比较小。但是，简单的由下而上常常困难重重，可能使社会民主力量感到沮丧。中国乡村民主政治当前的困难之一，便是上一级政府机构改革的滞后带来的。究竟怎么样选择改革道路，看来也不是一个简单的问题。
第二，利益集团的关系如何处理。赫尔德有一个经验之谈：在需要的时候，可以把政治和经济问题的糟糕的后果分散给最软弱无力的集团。同时，安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。“这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的艺术，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择”（赫尔德，1966）。中国的弱势集团当然是农民，过去，他们已经承受了大量“糟糕的后果”，如果搞民主政治，他们还要承担这样的后果吗？国际上的经验在中国是适用的吗？这显然是一个需要慎重对待的问题。在我们看来，中国农民已经过分承受了政治的痛苦，民主政治改革不能再让他们付出代价。
第三，处理国内民族关系和国际关系。从这几十年的国际政治动向看，国内民族问题总是和国际关系联在一起的。政治家完全有可能通过外交方面的杰出表现而减轻国内民族问题所产生的压力，从而使民族问题不至于成为推进民主政治改革的重大阻力。
注：教育水平指数采用家庭夫妻双方的受教育水平之和，以年为单位；
收入相对水平指数和财产相对状况指数为村民的主观判断，分为高、中、低三种情形，后者没有包含土地财产状况；
社会政治权总指数由若干指数量化而得，具体内容有选举乡人民代表情况、对村长选举评价、选举方式、政府发放农民负担卡情况、你对谁当支部书记有影响等几项内容；
社会政治权总指数2，为社会政治权总指数去掉“选举乡人民代表情况”；
社会政治权总指数3，为社会政治权总指数2去掉“政府发放农民负担卡情况”；
土地财产权总指数，为对调耕地态度、自己承包地小调整次数、自己承包地大调整次数、土地分散情况、土地转让情况、未来调地预期和生产自主权等几项具体指数的量化结果的综合。
注释：
1我是从关心乡村经济开始关心乡村政治的，继而开始关心一般民主政治的发展问题。1999年我在《战略与管理》上发表的文章（党国英，1999），引起了争议和误解；
冷静的看法被以为是“反对”村民自治改革。大家争论所涉及的最重要的问题是民主政治的发展程序是从下而上，还是从上而下，那篇文章对这个问题的讨论不是很充分的。本文将跨出农村民主政治发展的层面，在更广阔的范围里讨论民主政治的发展问题。
2关于“等级”的意义，费尔南·布罗代尔有不同的看法，他认为资本主义文明与等级制度的稳定性有关，这是一个十分聪明的观点（费尔南·布罗代尔，1976）。
3意识形态是改变了人的那种新古典主义的“算计”，还是改变了人在算计中的“参数”，即改变了决定人的预期变量？我相信这是一个有争议的问题。关于这个问题，韦森教授在他的新著《经济学与伦理学》中有相当多的讨论（2002年），他的观点与诺斯的看法有一致的地方。
4回答这个问题，也许是揭开“李约瑟之谜”的最后一关。这又涉及到了地理环境问题，可惜经济学家几乎不约而同地不愿意在这个层面上讨论。
5现在没有哪一位学者会认为地理位置会永远成为民族经济政治发展的制约因素，但在某个历史阶段上，这种因素是非常重要的。我以为这种看法总比“民族素质论”要高明一些。
6欧洲国家作类似改革的还有其他国家，如丹麦，但曾被称作“欧洲病夫”的意大利作这样的改革其意义更加深远，(点击此处阅读下一页)
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