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[关键词] 食品安全；监管机管设置 [中图分类号]TS201.6 [文献标识码]A [文章编号]1007－8517(2011)13－0018－02
现代食品安全问题突出，是各个国家普遍存在的现象。民以食为天，保障公民生存的基本权益，是一项极为迫切的任务。其中，机构的设置与现代食品安全的特点及保障食品安全的要求相适应，是解决食品安全问题的关键，这是全世界形成的共识，在我国也不例外。
1、我国食品安全监管机构现状及其存在问题
2004年7月，温家宝总理主持召开国务院常务会议研究部署加强食品安全工作；9月，发布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号)，明确要求继续坚持“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的食品安全工作机制。按照《决定》的精神，中编办公布了食品安全监管各部门的新职能：在食品生产加工、流通和消费环节，质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管，工商部门负责食品流通环节的质量监管，卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。至此，我国食品安全监管机构职能按环节分工，综合监督与具体监管并存的监管体制全面形成。
目前我国食品安全监管机构设置存在的问题主要有以下两点：
1.1 具体监管部门的职能交叉
整理目前我国法律法规的有关规定，分析其中有关于设置食品安全监管机构的条款，可以列出以下这张表格，从表格我们可以看出，目前我国食品安全具体监管部门的职能交叉十分严重，这样的情况容易使监管工作出现疏漏，难以形成有效的监管；同时降低了执法力度，造成越权，有损执法威严；另外，交叉重复执法增加行政相对人的负担。
1.2 综合监督部门难以发挥应有的作用
为加强对食品安全的监管，《国务院机构改革方案的说明》中规定，国家食品药品监督管理局，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处，充当政府“抓手”的作用。但是由于法律法规尚未明确规定联合执法机制和不配合协调机构的法律责任，对综合监督部门的职能描述仅限于“一句话”，尚未建立有关法律规范，有效的工作方法、手段尚不断探索，以致协调工作难度较高，工作权威难以建立，未能从根本上解决多部门执法带来的消极问题。
2、典型食品安全监管机构设置模式的利弊分析
2.1 分割型
在分割型的管理体制下，食品安全监督管理将由若干个政府部门例如卫生部、农业部、商业部、环境部、贸易及产业部、旅游部等共同负责，虽然对每一个部门的作用和责任作了明确规定，但通常导致管理活动的重复，对整体的效率产生负面影响。此外，还可能导致在国家层面缺乏总体协调，不同部门之间的法规缺乏一致性，如卫生规定的水平与风险水平无直接关系，导致超出法律规定或者在法定行动上出现时间空白；在管辖权方面往往造成混乱与重叠，并导致实施效果低下；缺乏前后衔接，导致本可避免的过度管制；具有的专业水平和资源参差不齐，因而导致执法不公现象：公众健康目标和促进贸易及产业发展之间产生冲突；在决策制定过程中妥善运用科学的手段的能力有限。因此，分割型是不利于实现食品安全这一监管的首要目标的。
2.2 单一部门型
该模式的优点是：能够根据国家食品安全总体计划，制定统一政策，并保证基层执行时依据的法规的一致性；有效避免了部门间职能交叉带来的管理资源浪费，并有利于充分整合各种专业知识，对食品安全监管问题作出准确的科学判断，提高管理成本效益；保证食品标准的一体化，有利于国内标准与国际通用标准的衔接；整个事件中的信息流通、处理决策、组织执行、结果反馈都在同一个系统中进行，可保证应对突发性食品相关事件的快速反应能力。但是单一部门型增加了整体的行政管理层次，降低整个管理链的适应性，导致管理僵化，使得信息损失增加；扩大了最高决策层的管理跨度，决策者除了要优先处理食品安全问题外，还必须同时应对食品卫生、产业、贸易等多方面的问题。由此看来，较推行“单一部门型”食品安全监督管理模式适宜于在地域小、行政管理层次少、政府管理高度集中的国家推行。
2.3 综合型
“综合型”控制模式的优点主要包括：通过专门设立部门的协调，在各相关部门的参与下制定出统一的国家食品安全监管政策，从而能够保证有关部门依据统一的政策进行日常检验和执法，确保国家食品安全监管政策的一致性；有利于对全国所有的食品链实施统一的监管措施；将风险评估和具体的执法管理进行分离，从而对具体的执法监管和检验形成有效的监督；由专门设立部门统一代表国家解决国际范围内的食品问题，保证对外应对措施的一致性和快速反应能力；专门设立部门负责加强与社会的交流，促进决策过程的透明度。具体执法管理部门之间的矛盾冲突仍然会存在，具体监管的资源分散在各个具体执法部门之间，在这种模式下，解决此问题依赖于专门设立部门协调作用的发挥，专门设立部门的权威性将接受考验。
3、适合我国国情的监管机构设置构想
根据我国目前的国情，笔者认为食品安全监管机构的组织模式宜采用综合型监管模式，原因有三：第一，2003年改革前，我国的食品安全监管是典型的分割型监管模式，多头管理带来的问题前文已经进行了详细分析，因此分割型组织模式是不能实现保障食品安全目标的；第二，我国地域广阔，行政管理层次较多，东西部发展水平有高有低，因此不适合于建立单一型模式的食品安全监管机构；第三，采用综合型监管模式，有利于国家从全国范围、整体层面把握食品安全监管的目标，较好的解决多头管理带来的问题，此模式将决策权和执行权相分离，具体监管机构与综合监督机构之间形成一个闭环，相互监督，有利于制定科学合理的政策，保证相关措施的执行。
3.1 综合监督部门的构建思路
在综合型组织模式中，树立综合监督部门的权威性是需要特别值得注意的问题。综合监督部门扮演的是领导、协调的角色，结合中国国情，综合监督部门级别的确定显得尤为重要。若将综合监督部门的级别定位于具体监管部门同级或者更低级别，那么其要发挥的领导和协调作用将遭质疑。因此，笔者建议设立高于具体监管部门级别的综合监督部门，或者提高综合监督部门组成人员的权威性，借鉴美国“总统食品安全管理委员会”的组成方式，由国务院总理任命，直接对总理负责，以此来保证综合监管部门的权威性。食品安全管理委员会下设若干个分委员会，包括专家委员会、食品安全标准委员会、中国食品法典委员会、食品安全监督督察委员会等。
3.2 具体监管部门的构建思路
具体监管部门改革趋势是精简部门、相对集中监管职能，解决多头监管、职能交叉等一系列问题。强化对食用初级农产品生产(此处生产指的是种植和养殖)源头的管理，由农业部负责对初级农产品(包括蔬菜、农作物、水果、畜牧和水产品等)种养源头监管，特别是对食用农产品种养环境的监测，农业投入品市场准入监管，农药、兽药和渔药使用监管和规范，农产品药物残留的监控和行政处罚职能等。
由于食品生产加工、流通和消费各环节之间联系紧密，介于各个环节之间的临界状态出现频繁，如超市内的食品加工行为、“前店后厂”模式等，容易产生职权冲突和监管空白的情况。同时，行政主体要在区分行政相对人行为归属性方面花费比较大的精力，造成监管资源的浪费和监管效率的下降。因此，笔者建议对食品生产加工、流通、消费等环节监管部门的职能进行集中整合，精简食品安全具体监管部门，由一个部门承担具体监管工作。
3.3 地方各级监管部门的构建思路
中国地域辽阔，地区间差异明显。应建立中央政府和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督网，在县、市、省(区)和全国全面监督食品的生产与流通。由于中国尚缺乏完整的由上到下独立的垂直监管系统，各级监管机构的组织和任命由本级政府决定，因此必须充分发挥地方食品安全管理体系的作用，由各级政府负责所辖区域的食品安全监管工作，实行主管领导问责制，对本行政区域内由于监管不力导致食品安全事故并造成严重后果等情形，要追究相关负责人的领导责任。
总的来说，构建我国的食品安全监管模式，就是要分设政策、标准等规则的制定部门、监管的执行部门、监管效率的评估部门，建立“综合协调、统领各方”的监管机构，制定食品安全的政策和标准，监督各监管执行部门；理清各具体执行部门的职责分工，具体监管部门相对集中；强化地方政府的作用，将“横向综合监管、具体监管”与“纵向从中央、到地方的分级监管”结合起来。
参考文献
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