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摘 要：当前城市地下空间进入快速发展时期，出现很多问题，尤其管理比较薄弱。苏州作为历史文化名城和经济发达城市，科学合理地开发利用地下空间是古城保护和城市发展的迫切需要。笔者通过对苏州地下空间相关管理部门和专业单位的实地访谈，了解苏州地下空间开发利用的现状及问题，分析其开发利用中的管理问题，并研究提出对策建议。
关键词：苏州 地下空间 管理问题 对策建议
随着城市经济的快速发展，扩大城市空间容量的需求与城市土地资源紧缺的矛盾越来越尖锐，交通拥挤、环境恶化等问题越来越严重，走地上地下综合开发之路是经济社会可持续发展的必然要求，也有利于城市功能的增强和生态环境的改善。苏州作为历史文化名城及工业化程度较高的城市，经济发展、城市建设用地的急剧增加，使得土地资源日益紧张，科学合理地开发利用地下空间，是苏州古城保护和城市发展的迫切需要。
当前，苏州城市地下空间的开发利用出现了很多问题，尤其管理比较薄弱，国土资源、规划、建设、民防、电信、抗震、水利、绿化、环保等多部门参与地下空间管理，存在着无统一规划基础上的多头管理，出现所谓的“九龙治水”的状况，各部门各自为政，造成管理的无序与混乱，导致实际上的无人管理。
1.苏州市地下空间开发利用及管理的现状
苏州市地下空间发展起步较晚，1995年后陆续开始有非人防设施的地下空间开发，主要集中在老城区，后逐渐向工业园区、新城区等地区展开。苏州规划城市建设用地面积约380.1平方公里，其中已建成约201平方公里，新增建设用地约179.1平方公里。预计到2020年，人均拥有地下空间建筑面积约达4.5平方米。
苏州将老城改造与新城崛起相结合开发利用地下空间，在老城区商业中心实施地下空间综合开发，在新城核心区域结合轨道交通1~4号线的规划来建设规模大、功能全、水平高的地下空间[1]，苏州工业园区星海生活广场作为苏州第一个集餐饮、商业、社会停车场及市政配套服务设施为一体的大型地下综合体展示了苏州依托轨道交通充分挖掘地下空间资源的开发策略。
苏州市编制了地下空间专项规划及总体规划，轨道交通1~4号线专项规划的研究和编制推动苏州市地下空间规划编制的规范及成熟，地下空间总规尚未出台。苏州市地下空间法律法规的制定走在省内其他城市的前列，但法律法规的完善依旧任重道远。2010年底发布《关于确定苏州工业园区地下空间土地出让价格（试行）的通知》，是首个非一线城市有关地下商业建筑开始计价的地方性文件。2011年8月1日开始实施《苏州市地上地下空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》，是江苏省首个涉及地下空间建设用地使用权管理办法。
2.苏州市地下空间管理的问题
2.1法律法规不完善
2.1.1地下工程建设缺乏法定的技术标准和规范，尤其在工程专业设计、施工、验收和维护时[2]，没有统一标准，容易造成地下工程技术性失误，存在安全隐患。
2.1.2地下空间没有独立产权，依附于主体建设产权，没有单独发放产权证。
2.1.3缺乏民事法律及配套、辅助法律，缺乏具体的优惠政策和激励制度。
2.2 规划的执行力度不够彻底
苏州市规划部门制定过城市总规，包括地下空间的规划，但是实际实施中并没有按照规划来执行，具体有两个原因。
2.2.1拍卖地块的面积限制地下空间建设。
苏州市能够公开拍卖的地块划分比较小，且地块使用的目的不一、施工项目对地块的要求不一，所以很难在地下按照计划建设大型项目，也很难使建筑物、构筑物在地下实现连通。
2.2.2开发利用初期地下空间规划未纳入城市总体规划。
在开发利用初期，本着“有需要就开发”的观念并未制定地下空间总体规划，随着地下空间开发利用的规模扩大、速度加快，苏州市逐渐认识到编制地下总规的重要性，但由于已经建设的项目各自为政，新建工程建设进度不一，新编制的规划在实施过程中只能根据现实情况不断调整。
2.3 涉及部门、专业复杂，利益难以统一
苏州市地下空间管理部门涉及国土资源、规划、人防、建设、轨道公司、市政管线等，协调对接事宜多，要考虑的因素较为复杂，各管理部门职能交叉，易引发利益纠纷，信息自备自用产生“信息孤岛”，对地下空间的开发利用造成阻碍。
苏州市规划部门原定在苏州桐泾公园建造涵盖商业娱乐的大型地下广场，但是由于园林部门反对而搁置。规划部门和园林部门分歧的关键是地下广场的管理主体存在争议，其根本问题是地下空间权属关系不明晰。
目前我国地下空间信息管理工作滞后于城市发展和同行业水平，标准不一、管理混乱、条块分割、各自为政的现象严重。鉴于地下空间信息的保密性及相关部门各自为政的传统，各部门信息 “自备自用”，不对外公开相互间也不共享。苏州市规划部门曾试图与专业单位签订保密共享协议，但都流于形式。信息的分散无序易降低工作效率，造成人力、物力、财力以及地下空间资源的浪费。
2.4 相关单位开发利用地下空间的理念无法与时俱进
2.4.1 政府片面追求政绩工程与开发速度
苏州市地下空间受政绩工程、重点工程影响，未及考虑城市发展和人民生活实际需求及地上地下工程的衔接问题。地下空间开工、完工时间仓促，片面追求速度，忽略了地下工程的设计，出入口设计不科学、空间环境设计缺乏安全可靠性，对交通组织问题和与周围建筑的衔接问题考虑不全面。即使以后还想对同一地下空间进行改造拓宽，也存在衔接困难、无法按计划实施等问题，不利于地下空间可持续发展。
2.4.2 开发单位未能解放思想
苏州观前街道路较窄，地铁出口需深入商场里面，而部分高档商场由于理念没有与时俱进，担心客流量剧增及顾客的鱼龙混杂会影响商场原本主要服务对象的购物质量，不接受地铁出口与商场对接，导致地铁衔接困难。可喜的是，苏州平江新城的万达广场新建的地下商业街主动要求与地铁对接，并要求加宽通道以方便容纳更多客流，为苏州实现商场与地铁对接提供了良好开端，也必定会给其他犹豫观望和未转变观念的商家带来信心。
3.对苏州地下空间管理问题的对策建议
3.1 完善法律法规
3.1.1对地下空间所有权和使用权做出明确规定，为地下空间使用权有偿出让及地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押立法；
3.1.2制定和完善地下空间开发利用及地下设施互联互通的的技术规范和标准[3]；
3.1.3完善民事权属立法，制定配套、辅助法律，对融资制度作出规定[4]；
3.1.4政府出台包括税收、价格等优惠政策，建立健全地下空间市场化运营机制和维护监管体系的法律基础。
3.2 尽快出台城市地下空间综合规划
包括苏州在内的很多城市都编制了地下空间的专项规划，推动了地下空间的发展，但是几乎没有城市出台地下空间综合规划。苏州市规划部门编制了地下空间综合规划，但只是在部门内部流通，并没有向社会公布，这也造成了施工项目不按规划执行，在施工过程中人为的更改计划，导致地下空间衔接困难，地上地下不连通。
3.3 政府转变观念、确立统一协调机构
目前，苏州市地下空间多部门参与管理，部门之间存在职能交叉和管理缺位的现象，缺乏权威性的综合牵头机构来统一协调各部门的责任和权利[5]。参照国外及我国先进城市经验，日本形成了国会、政府和社会专家三方共同参与地下空间开发利用的管理体制[6]；法国组建由各政党议员和民间专家组成的经济事业体协调、推进和整合地下空间利用[7]；上海市和杭州市成立了地下空间管理办公室统筹地下空间开发利用及管理[8]。苏州市可建立由政府权威部门牵头，其他相关管理部门及专家学者组成的地下空间规划管理的统一协调机构，制定地下空间发展规划，讨论重大方针政策的制定和通过，具体执行则由相关部门分工完成，并向公众开放监督举报平台，调动政府和社会力量促进地下空间发展。
3.4 转变观念、拓宽思路，全面推进地下空间发展
3.4.1政府应立足城市发展战略开拓创新，提高效率、不拘泥于陈旧体制。
政府部门应转变追求政绩工程和开发速度的观念，从城市功能完善和民众的实际需求出发进行地下空间的开发建设。苏州地下空间开发建设的规模和范围较小，局限于轨道交通沿线。未来城市公交系统进入地下后，地下轨道线网和地下公交线网实现对接，地下快速路、地下立交、地下轻轨、地下公交共同构成城市地下交通系统，在其沿线进行大规模的地下空间开发建设，连接周边设施，形成地下城。
3.4.2开发单位应顺应潮流，把握机遇，运用经济手段推进地下空间运营管理。
开发单位应关注政策变动，发掘地下空间的潜在开发价值，增强投资的信心，果断决策，积极参与。从长远角度规划地下空间资源的开发利用，加强建设后的运营维护管理，可对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁[9]或采取利益共享、风险共担的股份制经营方式。
4.结语
当前，城市地下空间的开发利用须立法先行，苏州地下空间法律法规的出台需要国家法律法规引导，但在国内城市地下空间发展水平不一的情况下，苏州市可根据自身实际制定地方性的法规政策。地下空间总规也应尽快出台，保障开发建设按规划执行。地下空间管理体制和机制的建立和完善尤其是综合管理机构的建立在现有政治系统中实现任重而道远。
基金项目：“秦惠�与李政道中国大学生见习进修基金” （CURE）。
参考文献：
[1] 彭培培,陆卫.以城市快速轨道交通引领苏州地下空间综合开发[J].市政技术,2009,27(增刊2):48-49.
[2] 陈晓强,钱七虎.我国城市地下空间综合管理的探讨[J].地下空间与工程学报,2010,6(4):666-667.
[3] 汤志平.上海市地下空间规划管理的探索和实践[J].民防苑,2006(S1):15-18.
[4] 刘春彦.日本地下空间开发利用管理法制研究[J].民防苑,2006(S1):118-121.
[5] 邱先发.科学开发利用武汉市地下空间[J].建设论坛,18-19.
[6] 同4.
[7] 张季超,丁晓敏,庞永师.广州市城市地下空间开发利用分析[J].工程力学, 2009,26(增刊II):106-107.
[8] 云清.沪、杭、穗、深地下空间开发动态[J].中华建设,2007,27-28.
[9] 叶少帅,刘巍,成虎.地下空问的维护和运营管理―兼评南京市新街口地下商城运营规划[J].地下空间, 2004,24(4):526-529.
作者简介：
丁瑾（1991-），女，江苏扬州人，苏州大学社会学院2009级本科生。
