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李俊融（三明学院艺术与设计学院 福建三明 365004）
李静宜（政治大学两岸政经研究中心 台湾台北 116302）
世界遗产除了具备“突出的普遍价值”，同时也要符合“真实性”和“完整性”的要求。然而许多遗产地往往跨国家边境而存在，难以分割，如果不能由相关的国家密切协作，遗产的“真实性”和“完整性”难以确保，管理和保护也无法落实，因此联合国教科文组织鼓励并倡导两国或多国共同申报世界遗产，充分体现遗产的“真实性”和“完整性”，并且经由协调合作，更有效地维护遗产的价值。
不过，《保护世界文化和自然遗产公约》通过50年来，跨国世界遗产（以下简称“跨国遗产”）的数量一直不多，截至2021年仅有43项，占现有1154项世界遗产总数的3.7%，比率极低。之所以如此，无疑是受到现实因素的制约，尤其是主权国家观念的影响，至于是否有解决良策，颇值得深入探究。本文即从跨国遗产的发展沿革入手，对其现况进行多层面的比较分析，进而在现有理念基础上，由欧洲的成功经验，提出今后推动跨国遗产的重点，同时讨论我国进行跨国申遗的基础和条件，期许未来能继续强化国际间遗产的合作，取得更多的成果。
跨国遗产，在《实施〈世界遗产公约〉操作指南》（以下简称《操作指南》）中称为“跨境遗产”（Transboundary Properties），顾名思义就是位于两个或两个以上主权国家境内的同一处世界遗产地，在《世界遗产名录》中拥有同一个遗产编号，且其管理和保护须由相关国家共同协调与负责。究其形态有两类，第一类是位于毗邻的两国或多国的国土之间，在地域上无法分割的同一遗产地；
另一类则是具备同一性质与价值的遗产地，分散在不同的国家领土中，这些国家不以邻界为条件。而从来源来看，跨国遗产的成立有三种不同的方式，第一种是在申报时就由两个或两个以上的国家共同策划、署名并完成申报程序；
第二种是对于其他国家已经列入《世界遗产名录》的现有遗产地，加以申请扩展而成为这项世界遗产的一部分；
第三种则是上述两种的混合体，即原本就是由两个或两个以上国家共同申报，之后其他国再继续申请扩展加入此项世界遗产。
跨国遗产并不是在1972年《世界遗产公约》通过之后才出现的概念。早在1932年，加拿大和美国已经就跨国境的自然遗产保护达成合作，将沃特顿湖区国家公园（加拿大艾伯塔省）与冰河国家公园（美国蒙大拿州）进行合并，组成世界上第一个国际和平公园——沃特顿冰川国际和平公园，共同保护当地丰富的生物物种与广阔的草原、森林、山地和冰川等自然地貌。建立国际和平公园的目的不仅为了促进国家之间的和平与善意，还在于强调荒野原本不受政治疆界限制的国际属性，以及保护荒野所需的跨国合作。二战之后，跨国合作保护遗产的理念获得更多国家的接受，也有更多的跨国境遗产出现，如联邦德国与卢森堡在1964年合作成立西欧第一个跨境自然公园——德国—卢森堡自然公园，采取统一原则保护和管理边境两侧的绍尔河和乌尔河沿岸景观。又如联邦德国和比利时于1971年共同成立的高沼地-埃菲尔自然公园，协同保护当地的湿地、河流、溪流和湖泊等自然生态，以及石器时代洞穴、罗马时代建筑、城堡、宫殿和修道院等文化遗址。
为了让各缔约国进行跨国申遗合作有所遵循，世界遗产委员会1980年修订《操作指南》规定“当一处符合委员会采纳标准的文化或者自然遗产延伸到国境之外，鼓励涉及的有关国家进行联合申报。”尽管如此，跨国申遗受限于现实条件，最初并未得到各缔约国的积极响应。从数量来看，1996年之前一直维持在个位数，直到2000年，全球也仅有11项跨国遗产。
跨国遗产数量增加的契机，是为了改变世界遗产失衡现象，达成“全球战略”目标。2000年的“凯恩斯决议”，限定每年世界遗产的申报总数不得超过30项，且每个国家只限申报1项，而跨国遗产不在限制范围内。2004年于苏州举行的第28届世界遗产委员会会议又修正放宽，将每年受理世界遗产申报总数扩大到45项，每个国家限申报2项（含自然1项），而跨国遗产则不受申报数量限制。这些政策变化逐渐引导各国转变态度积极参与跨国遗产申报，借此增加本国的遗产总数。因此从2001年开始，跨国遗产数量有了较为明显的增速。
2015年版《操作指南》特设专节说明“跨境遗产”申报要求。2016年世界遗产委员会再度对申遗策略进行重大修正，对缔约国申报数量与每年审议上限大幅缩减。每年审议的申报总数不超过25处，跨国遗产也纳入数量限制，但在审议顺位上居前；
另每个国家仅限申报1处，而跨国申报也须占用其中一个申报国的额度。这次修正导致的直接结果，是跨国遗产的申报和通过自2016年起有更大幅度的增长：2016年跨国申报4项，通过3项；
2017年跨国申报4项，通过3项；
2018年跨国申报2项，皆未获通过；
2019年跨国申报4项，通过2项；
2020-2021年跨国申报4项，通过4项。截至2021年，全球的跨国遗产总计为43项（见表1），其历年增长情况如图1。
图1 跨国世界遗产增长情况（1978-2021）
列入《世界遗产名录》的43项跨国遗产，其中文化遗产24项，自然遗产16项，双重遗产3项，所占比率分别占跨国遗产总数的56%、37%和7%（图2）。
图2 跨国世界遗产类型比较（2021）
相对名录中现有1154项世界遗产三种类型所占比重（文化遗产897项/77.7%，自然遗产218项/18.9%，双重遗产39项/3.4%）而言，跨国遗产中文化遗产的比重较低，自然遗产的比重明显较高。而由表1跨国遗产的通过年度进一步观察，也可发现，事实上早年的跨国遗产是以自然遗产为主。在2000年总数11项跨国遗产中，文化遗产仅有2项，双重遗产有1项，其他8项皆为自然遗产。这个现象与《世界遗产名录》自始就以文化遗产占绝对优势的情况并不相符。
表1 2021年跨国世界遗产名单（作者整理）
形成这个现象的原因，从客观来看，主要是因为处于国境之间的遗产有极大一部分和自然生境区有关，地理和生态的分布是亿万年大自然演进的结果，并不以现代的国境线为界限，因此同一自然生境区更容易具备跨国共同申报与保护的条件。另一方面从主观来说，文化遗产则容易牵扯不同民族、历史、文化等人为的纠葛，需要长时间建立互信，达成起码的共识之后，才可能讨论是否合作申报跨国遗产，初起的倡议，耗时又费力。加以自然保护的倡议与全球环境和生命维护息息相关，受到的关注更深，所以早年跨国遗产以申报自然类型为主。不过，一旦有前例可循，相关国家如果具备共同申报的基础，文化遗产的合作似乎也能水到渠成。近十多年来，各国在跨国文化遗产的合作申报有增多的趋势，数量也转而超越跨国自然遗产。
其次，从43项跨国遗产的所在地区来分析，按照联合国教科文组织对于世界遗产的分区统计，位于欧洲北美地区计有29项，非洲地区有6项，拉丁美洲地区有3项，亚太地区有2项，阿拉伯地区为零，另有跨地区3项。从比率来说，非洲-阿拉伯-亚太-欧洲北美-拉丁美洲-跨地区的占比分别为14.0%-0.0%-4.6%-67.4%-7.0%-7.0%，欧洲北美地区显然遥遥领先其他地区（图3）。
图3 跨国世界遗产所在地区比较（2021）
由图3可知，《世界遗产名录》中，各地区的遗产数与占比分别为非洲地区98项（8.5%），阿拉伯地区88项（7.6%），亚太地区277项（24.0%），欧洲北美地区545项（47.2%），拉丁美洲地区146项（12.7%）。两相比较结果，欧洲北美地区的跨国遗产较其在全部世界遗产的占比多出了20%，显然偏高许多；
非洲地区也多了5.5%，拉丁美洲则少了5.7%，亚太地区更是少了19.4%。换句话说，跨国世界遗产在欧洲北美地区最受欢迎，在非洲地区也有市场，但在其他地区则明显推动不畅。
究其原因，非洲地区的跨国遗产大部分是自然遗产，此和非洲较为原生态的自然地理环境有关。而欧洲北美地区超过全球三分之二的跨国遗产占比，实际上绝大多数都在欧洲大陆，这明显和欧盟推动欧洲一体化的进程有密切关系。
众所皆知，联合国教科文组织的地域划分，并非以一般习见的地理区位为标准，更多是基于宗教、文化、历史、习惯等属性，因此欧洲和北美地区被划为同一区。不过，北美洲的美国和加拿大尽管文明背景与经济开发程度与欧洲大陆相近，然而在世界遗产方面，这两个国家的遗产地却以自然遗产为主，和欧陆各国以文化遗产居多的情况有显著差异。在跨国遗产方面也是一样，除了美国和加拿大毗邻的2项国家公园系统，这两国就再无其他跨国遗产了。孤悬欧洲大陆之外的英国同样仅有2项，但是欧陆各国近三十年来却积极开拓跨国合作申报的机会，并且取得丰硕的成果。
从时间线来看，欧洲大陆的跨国遗产在1989年之前1项都没有，第一项跨国遗产就是“罗马历史中心”。1989年东欧政体剧变以及1991年的苏联解体，开启了欧洲一体化进程。随着欧盟不断东扩，欧洲各国对于彼此之间的政治、经济、财政、法律、文化等各方面的合作逐步完成统合，加上欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会等机构陆续成立，各国的协调行动更加一致。
例如，欧洲理事会就专设有文化遗产指导委员会和文化、文化与自然遗产局，专责遗产保护管理与协调工作，与欧盟委员会的教育和文化总局密切合作。除了推展《欧洲文化公约》以深化欧洲文化共同发展外，1991起也将欧洲各国的遗产保护活动统一成为欧洲遗产日( European Heritage Days, EHD )，其口号是“欧洲：共同遗产”（Europe: a common heritage），《欧洲文化公约》的50个签署国皆共同参与，跨越原有的国家和民族的藩篱，彼此支持，成果斐然。
因此，1990年代就顺理成章地出现4项位于欧陆的跨国遗产；
2000年之后，跨国申遗在欧洲更加活跃，跨国遗产领域几乎成为欧陆各国的天下。
从拥有跨国遗产的国家来观察，亦是如此。至2021年，拥有跨国遗产的国家共有67国（见表2）。按联合国教科文组织的分区统计，其中仍以欧洲北美地区最多，计37国；
其后是非洲14国，拉丁美洲9国，亚太地区7国，阿拉伯地区则从缺。
表2 2021年各地区跨国世界遗产国家与数量（作者整理）
若将各地区拥有跨国遗产的国家数量与目前已有世界遗产的国家数量进行对比，则得出图4的结果。从全球范围来看，2021年已经有世界遗产的国家总数为167国，其中拥有跨国遗产的国家占比是40%。由各地区来分析，非洲地区已有世界遗产国家35个，其中14国有跨国遗产，占比40%，与全球情况持平。阿拉伯地区拥有世界遗产国家18个，跨国遗产为零。亚太地区的世界遗产拥有国36个，但仅7国拥有跨国遗产，占比为19%，远低于全球水平。欧洲北美地区的世界遗产国50个，其中拥有跨国遗产者达37国，占比高达74%。拉丁美洲有世界遗产国家28个，其中9国有跨国遗产，占比为32%。这样的结果和上述对于跨国遗产所在地区的对比情况，可说完全相符。
图4 跨国遗产国家与世界遗产国家数量对比（2021）
如果再进一步探究，将2021年拥有跨国遗产数量最多的前十名国家加以列举对照（见表3），位居前十的16个国家（第10名有7国），除未入欧盟的俄罗斯以4项居第7，阿根廷以3项同居第10名之外，其他14国全部都是欧洲大陆国家，似可再次印证，欧洲一体化对于跨国遗产的申报和保护管理有多么巨大的影响。
从表3各国的跨国遗产数量及其拥有的遗产总数占比来看，可以发现无论是意大利、德国、法国这样的世界遗产大国，还是波兰、捷克这般遗产数量中等的国家，抑或是斯洛伐克、斯洛文尼亚等数量偏少的国家，跨国遗产都在其全国的世界遗产名单中占据相当大的比重，其中如斯洛文尼亚甚至高达六成。而以数量来说，德国以10项跨国遗产遥遥领先，跨国遗产的比率近20%。另以7项居次的意大利和6项居三的法国，跨国遗产也都占其世界遗产总数的12%。
表3 2021年跨国遗产数前十名国家（资料来源：作者整理）
这些数据再拿来与2021年世界遗产数量前十名国家的情况进行互相比较（见表4）。位居前十的非欧洲大陆国家，跨国遗产其实都非常少，拥有56项世界遗产的中国和拥有40项世界遗产的印度都仅有1项，另如墨西哥（35项世界遗产）和伊朗（26项世界遗产）则根本完全没有跨国遗产。
而从表4的各世界遗产大国的遗产数量对比来说，亦可推论出跨国遗产对于欧陆各国的世界遗产发展，具有多么高的相对价值和重要性。特别是在2021年第44届世界遗产委员会会议联审2020和2021两年遗产申报案时，尽管已经有每年每国仅限申报1项的限制，德国还是通过运用他国名额联合跨国申报的途径，一举扩增5项世界遗产，超越西班牙成为全球第三，亦可称得上是跨国遗产的经典时刻了。
表4 2021年世界遗产前十名国家跨国遗产数（资料来源：作者整理）
人类长久以来因为来自不同文化、文明与自然环境，形成不同的民族，组建不同的政体和国家，存在着地域性和差异性，难免造成个别民族和国家仅珍惜自有的文化和自然遗产，却对其他民族和国家的遗产轻视怠慢的现象。为了消除这样的隔阂，“世界遗产”的理念在相互尊重之外，更进一步将原属个别民族和国家的重要文化、文明与自然环境提升到具全人类共有财富的国际地位，因此不分地域和种族的人群都具有保护这些共有遗产并将其传承后世的共同责任。所以在《世界遗产公约》的前言中就明言：“考虑到部分文化或自然遗产具有突出的重要性，因而需作为全人类世界遗产的一部分加以保护。”
然而无论文化遗产或自然遗产，都必然有一定的土地范围，在国际政治上也必然属于某一个国家所有。事实上，“世界遗产”（World Heritage）这个概念，最早来自美国自然保护基金会主席罗素‧崔恩（Russell Train）与未来资源组织主席约瑟夫‧ 费雪（Joseph Fisher）在1965年间的一次私下讨论，他们认为应该成立一个世界遗产信托基金，通过信托的方式，对全球最珍贵的文化古迹和自然处所进行认证与托管。但是这个想法与现代国家的基本概念相抵触，自然不可能受到大部分国家的接受。毕竟按照主权国家的普遍意识，无论领土、领海、领空皆是其国家主权的统辖范围，丝毫不容侵犯。因此在《世界遗产公约》第6条也明文规定，应充分尊重遗产所在国的主权，仅在不使所在国法定财产权受损害的同时，承认这些遗产为世界遗产。
问题在于从遗产的本质来说，许多遗产地事实上是早于目前的国际疆界就天然存在的，同时许多民族也跨越了边界地区生存了数百年，这些地域上的文化遗产和自然遗产基本上又不能分割，由比邻的国家各自管理保护难免造成缺憾。跨国申报成为同一世界遗产，乃是解决这个难题的最佳良策。
从欧洲（尤其是欧陆）的经验来看，跨国申报和管理世界遗产无疑具有许多好处。首先，是跨国申报和欧洲一体化互为表里，且形成良性循环，有助于欧洲共同体的共同尊重与自我认同。其二，是对于如意、德、法等遗产大国来说，他们深厚的遗产申报和管理基础，可以协助并带动其他条件较为滞后的国家共同开发和发展。其三，是欧洲各国可以互通有无，对于同一性质的遗产地，通过彼此取长补短，完善申报条件，达成申遗目标。其四，是在申报上可以进行申报国别的协调，从而规避每年各国仅限申报1处世界遗产的名额限制。如2006年的“斯特鲁维地理探测弧线”由欧洲10国共同成功申报，就是一个很好的例证。此外，德国2007年申报的“德国山毛榉林”历经十余年三次扩展，现已成为涵盖全欧18国的“喀尔巴阡山脉及欧洲其他地区的原始山毛榉林”，也证明了由遗产大国领头所带来的显著成效。
不过，欧洲的成功经验是否可以顺利在其他地区推广，坦白说并不乐观。主要的原因是欧洲的跨国申报是在欧盟顺利扩大的基础上逐步推展的，其他地区缺乏这样的背景和资源来支撑，必然要面对更多的现实难题。
第一个问题，就是无法避免与主权和领土有关的民族主义意识与政治纠葛，相关各国万一应对不慎，非但无法合作，还可能发生争议甚至兵戎相向。2008年柬埔寨申报“柏威夏寺”，结果引发和泰国之间的军事冲突，就是一个负面例证。
第二个问题，是各国管理架构不同，无论是法规、体制、管理权限、保护范围等可能都有出入，要达成申报和管理步调的统一将面临相当高难度的挑战。由横跨欧洲北美、亚太和拉丁美洲三地区7国共同申报的“勒·柯布西耶的建筑作品:对现代主义运动的杰出贡献”从2009年历经多年努力，才在第三次成功列入名录，过程艰辛。足见参与国家越多，在许多方面的协同也越不容易。
第三个问题，是经济、社会、财政和文化等基础条件与国家发展方向、开发程度不一，也会影响各国对于申报遗产的态度、政策和行动方针，需要建立统一的共识，协同推动，否则必然事倍功半，甚至对申报、管理和保护形成严重破坏。特别是在针对已是世界遗产的扩展申报，要适应其原有的价值条件，难度更高。如前文所述巴西于1983年申报在与阿根廷次年申报遗产地合并成“瓜拉尼人聚居地的耶稣会传教区”的同时，世界遗产委员会就已决议请具备同样性质遗产的巴拉圭和乌拉圭两国研究加入此处遗产的可能性，达到全面保护的作用。然而到现在已过了40年，却仍毫无下文，不能不说是一件憾事。
另外，对于跨越国境的遗产本身如能有效保护管理和长期观察研究，都可能成为跨国遗产申报的影响因素。举例而言，以“罗马帝国边界”为名的世界遗产，至目前为止已出现3项，而且全都是跨国遗产，分别是2005年由英国扩展到德国的“罗马帝国边界”，以及2021年同时获登录的“罗马帝国边界——多瑙河界墙(西段)”（奥地利、德国、斯洛伐克共同申报）和“罗马帝国边界——下日耳曼界墙”（德国、荷兰共同申报）。此与欧洲各国自1949年以来已举办25届LIMES（罗马边疆研究大会）的悠久研究历程有关，通过研究促进对遗产的共同认知，显然是促成“罗马帝国边界”多项跨国遗产成功的重要基础，这也是其他地区和国家应该致力学习和推展的重点之一。
在“全球战略”的主要目标下，各国申遗的名额限制势必越来越严格，跨国申报将是一个扩增各国遗产数量的有效途径。而从近年趋势来看，尽管跨国申报的难度相当高，但是主要国家还是抱持极大的兴趣，申报数持续增加。而从现实影响层面来看，跨国遗产确实也有助于世界遗产的国际合作与和平，增进多方理解，强化保护成效，共享技能与经验，提升一体化管理，促进跨界利益共享。对于已经通过50年的《世界遗产公约》来说，这也是一个积极而正面的发展。
跨国遗产在世界遗产体系中，并不是特殊的存在，而是演进的必然结果，因此从《世界遗产名录》建立之初，就产生跨国申报的案例。从理念层次来说，跨国遗产有助于跨越不同国家、民族、宗教、文化、风俗等藩篱，促进国家间的共同合作与互相支持，达成将具有突出普遍价值的遗产传承后世的职责。而从现实层次，无论自然环境或人文体系都是通过千万年来的演进在一定地域所形成，其与现代国家的疆界未必相符，更何况自然遗产和文化遗产如今面对的人为破坏与大自然挑战，都需要通过跨国合作才能有效解决。
长期以来，跨国遗产在各国推动世界遗产的过程中处境比较困难，毕竟要和其他国家商讨申报与保护管理等诸多事宜，有可能触犯民族情绪，而透过外交协商也通常比较费力，面临的国内外压力都相当大。在国际协调过程中，也可能因为利益不同，各国互相牵制，成功的难度也相应提高。然而时势的演变，让跨国遗产如今有了比以前更好的发展机会，尤其是欧洲一体化带动欧洲各国在跨国遗产的申报上取得不错的成果，形成一个很好的典范，足堪其他地区的国家起而效尤。
对我国来说，由于幅员广大，陆地边境线长，邻国有14个之多，加上东亚文化圈的辐射影响，在跨国申遗上本来就具备极佳的基本条件。此外，与其他国家加强合作以及协助遗产后进国家，对于我们这样的遗产大国来说，都是必要的责任。只是国内候选遗产地数量众多，过去我国并无暇兼顾跨国遗产的议题，因此至今仅有1项跨国世界遗产。如今在对于各国申报额度管制越发严格的情势下，我们似有必要强化跨国遗产的合作，推动联合申报，特别是研究利用他国申报额度的可行性，以及如何借由他国现有的世界遗产进行扩展申报，以持续提升我国在世界遗产体系中的实力，并且为全球的世界遗产事业做出更大的贡献。
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