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文 徐晓日 南开大学周恩来政府管理学院副教授
张 鑫 南开大学周恩来政府管理学院
刘丹琳 南开大学周恩来政府管理学院
中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》指出，截至2021年12月，我国网民规模达10.32亿，互联网普及率达73.0%。[1]网络信息技术的快速发展正深刻影响着我国公民的公共参与，越来越多的公民选择通过网络平台进行意见表达、参政议政。相比传统的公民参与方式而言，如参加听证会或民主评议会、信访举报、联系人大代表等，网络参与渠道更具便捷开放性，大大弥补了传统参与方式的不足，从而在一定程度上提高了公民参与社会治理的积极性。与此同时，政府也日渐意识到公民网络参与的重要性，不断引导着网络问政朝着更加理性高效的方向发展，各级政府部门纷纷建立了多种形式的网络问政平台来听取民众的意见，汇集民众的智慧，包括“地方领导留言板”、网络新闻发言人、政务微博以及由媒体与政府部门合作建立的综合性网络问政网站等，为我国形成一场政府重视、公民参与的网络民主热潮提供了强有力的平台支撑。
“网络问政”一词已引起了学者们的广泛关注，学术界对于网络问政的研究多是从传播学、政治学角度探讨网络问政平台的运行机制和政府的回应性问题，但是鲜有学者对网络问政中公民参与的效果评价问题进行研究。因此，本文试图以公民参与为视角，通过对综合性网络问政平台的效果评价，探寻网络问政中公民参与存在的不足，就提升公民网络问政效果提供可行性建议。
自2008年“网络问政元年”以来，公民与政府的网络互动不断加深，网络问政这种新的问政方式受到了国内学者们的广泛关注。通过对知网文献库进行数据分析，我们可以发现自2008年始，研究“网络问政”的文献数量开始增加，在2012年形成研究高峰。这一整体趋势表明学者们对网络问政的研究状况与网络问政兴起和发展的过程是同步的。在近十年里，学者们从不同的视角对网络问政进行了研究，并取得了一系列研究成果。
其一，学者们对于网络问政的内涵基本达成了共识，明晰了网络问政主要分为两个方面。一方面，从主体是政府、客体是公民的角度看，网络问政指的是政府问政于民。该类观点认为网络问政是政府部门通过各种网络渠道公开政策信息，了解民情、汇聚民智，以实现科学决策、民主决策的过程。其中，政府充当着信息发布者和舆情主导者的重要角色。另一方面，从主体是公民、客体是政府的角度看，网络问政指的是公民问政于政府。例如王水兴认为，网络问政实质上是公民通过网络参与社会治理的新型民主形式。[2]
其二，网络问政对于政府和公民来说都具有积极的正向价值。从政府角度分析，顾丽梅认为网络问政的发展会推动政府治理的创新，包括政府治理理念、治理角色和治理方式的创新，有利于提升政府的社会治理水平。[3]从公民角度分析，胡同新认为网络问政的发展有利于加强公民的政治沟通能力、提高公民的政治表达自由、丰富公民政治参与的手段。[4]
其三，网络问政在实际运作阶段仍然面临着诸多问题与风险，部分学者指出网络问政会导致政府信息集权控制的更加隐蔽化、信息的两级分化，甚至造成网络无政府或者网络暴政的状态。此外，张亚勇则从公民角度指出，由于公民网络参与的低成本化，使得公民参与无序化的问题日益严重，如参与的非法化、情绪化、欺骗化、失衡化等。[5]
从总体上看，学者们研究“网络问政”这一主题大多是以政府为视角，研究政府治理体系的创新以及政府的回应性问题，仅有少部分学者是从公民视角对网络问政的意义与不足进行分析，且多是理论研究，缺少实证分析，存在着研究角度单一的问题。公民作为网络问政的主体之一，深入研究公民参与网络问政的现状、动机与满意度对于促进网络问政长效发展具有重要意义。此外，学者们在探讨网络问政的发展现状时，多选取具体的问政渠道作为案例，例如政府门户网站、政务微博、网络发言人等，但是以综合性的专门问政网站为案例的文献则较少。鉴于由大众媒体与政府部门合作建立的综合性的专门问政网站已经成为当前网络问政发展的新趋势，深入研究综合性问政平台的运行机制和网民参与状况对于推动我国网络问政实践的顺利开展具有重要的作用。
天津市政民零距离平台是由天津市政府办公厅天津政务网办公室和北方网联合策划的政民互动平台，集网民提交信息、督察办理效率、反馈办理结果、统计办理情况、评价结果满意度等功能于一体。该平台自2009年10月开通至今，经过近十余年的运行与发展，不仅赢得了天津市民的广泛关注与支持，同时也赢得了政府部门和学术界的广泛赞誉，并获得了“2018年中国网络理政十大创新案例”的殊荣。通过对该平台中的“我向市长提建议”“我有问题问区长”“我有问题问委办局领导”“民生词典”“记者追踪”“民生看点”“网民反馈”“栏目动态”“政务访谈”九大板块进行分析，概括出四大问政机制和两大保障机制。
（一）便捷明了的政务公开机制
为了使市民可以更全面地了解天津市政府的工作重点，更便捷地查询相关政策内容，天津政民零距离平台专门开设了“民生词典”和“政务访谈”两大板块。“民生词典”中包括13大类政府服务事项，数百种具体服务事项，涵盖市民生产生活的方方面面，便于市民了解各种服务事项的办事部门、办理要件和办事流程。一站式的“民生词典”不仅对政府各项社会政策进行了分类公开，同时也为市民获取政府信息提供了便利。“政务访谈”即采用视频的形式，定期邀请天津市各区、各政府部门领导参加访谈，对近期发布的政策文件或开展的关系民生的工作进行解读，且在“政务访谈”板块中专门设置了“访谈摘要”，以便网民进行查阅。
（二）汇集民智的公民意见表达机制
天津政民零距离平台中主要包括“我向市长提建议”“我有问题问区长”“我有问题问委办局领导”三部分核心内容。这三大板块的功能主要是汇聚市民对天津市发展规划与民生服务等方面的意见，促使政府相关职能部门及时为市民排忧解难，为市民建言献策、表达个人利益诉求和监督政府工作提供了可靠的渠道。与此同时，天津政府也在不断通过该平台发起专题调研，引导市民进行积极的意见表达，使市民可以自主随意地选择表达建议的话题。例如，天津市近期开展了“天津城乡居民养老保险征求意见”“对天津市2020年20项民心工程的意见与建议”“《‘交通强国’天津方案》向社会征集意见建议”等一系列活动。
（三）及时高效的部门反馈机制
为了将网民意见和部门反馈行为纳入规范化、制度化的轨道，北方网根据天津市政府文件的规定自主研发了《电子政务管理系统》。该系统严格规定了平台对网民留言回复的程序和时限要求，为政府部门及时高效地回应网民的利益诉求提供了保障。首先，网民在平台中发布的留言将及时反馈到问政系统后台，由专业的审核人员严格按照“网民留言审核标准”进行两级审核，并将审核通过的留言准确地分拨到各办理单位。其次，办理单位由16个区及29个政府直属部门组成，各部门专门指定某个处室负责回馈解决网民的留言。另外，严格的办理期限规定也是促使政府部门高效反馈的重要因素，从网民留言被签发的时间算起，相关工作人员需在7个工作日内答复完毕（法定假日顺延），不得无故拖延，其中难以解决的问题答复时间可延长至90天。[6]
（四）通力合作的媒体联动机制
政民零距离平台中的“百姓问政”和“记者追踪”两大板块是在充分考虑到网络媒体受众范围有限的基础上，与传统媒体即天津市广播电视台合作形成的联动机制。其中《百姓问政》节目是由天津广播电视台于2018年2月推出的电视节目，于每周四21:30在天津广播电视台新闻频道、“津云”客户端、北方网进行同步视频直播。该节目以政民零距离平台中市民留言和天津广播电视台的热线电话中所反映的热点问题为主要报道对象，各区、各部委办局相关负责人与市民代表聚焦市民迫切需要解决的难题，开展深层次的探讨。虽然，作为实现社会民主重要形式的网络参与有着无可比拟的优势，但是也存在着将缺乏网络参与能力的部分公民排除在政治沟通范围之外的问题。因此，实现覆盖全市的媒体联动机制更有利于扩大公众参与的范围，切实了解市民的利益诉求。
（五）监管一体的保障机制
首先，在组织保障方面，天津市政民零距离平台的组织单位由主办单位和办理单位组成。其中主办单位是北方网，主要负责对平台的维护和对网民留言的审核与分拨，办理单位是16个区及29个政府直属部门，主要负责及时准确地反馈和收集网民留言。同时，2011年由天津市政府办公厅和北方网联合组建的“网民智囊团”为平台的高效发展提供了更加专业可靠的保障。“网民智囊团”由各行各业的精英组成，主要任务是进行网上建言、专题调研、视频访谈等活动，为解决社会热点问题提供建设性意见。
其次，在监督保障方面，天津市政民零距离平台实行内部监督和外部监督相结合的方式。内部监督主要是以北方网及政府部门制定的留言审核、定时答复、考核评比等刚性制度为主。工作人员审核网民留言以及政府部门回复网民留言都要严格遵守规章制度，不得无故拖延回复留言的时间，不得敷衍塞责、草率答复。外部监督主要是以公众监督为主，网民所收到的各办理单位的回复内容都将曝光于公众视野之中，且不得进行二次修改。同时，每位参与留言的网民都可以就政府部门对留言回复的满意度和问题的解决程度进行评价，平台也会在每月月初将各办理单位的“回复率”和“满意度”在网络上公布，自觉地接受网民的监督。
总之，完备的问政机制是网络问政平台发挥最大效能的保障，是实现公民积极网络参与的基础。通过对天津政民零距离平台中各个板块内容的分析，我们可以总结出该平台的运行框架：政务公开机制、公民意见表达机制、部门反馈机制和媒体联动机制在完备的组织体系和监督体系的保障下高效运行。一方面，公民借助网络问政平台积极地参与社会治理；
另一方面，政府借助网络问政平台知晓民意，汇集民智，解决民情，实现了政府与公民的良性互动。
（一）网络问政中公民参与的效能
1.满足需求，激发公民参与的主动性
由于网络问政具有开放便捷的优点，再加上政府部门在相关规定的约束下，公民的诉求能够在较短时间内得到回应和解决，使得公民不仅拥有“表达的权利”，同时还拥有“被听到的权利”。在公民的需求得到满足后，这会大大增加公民对政府工作的满意度，从而提高其参与网络问政的积极性和主动性。如表1所示，从2019年天津市民对政民零距离平台中政府的办理情况所做出的反馈来看，绝大多数网民都认为政府的回复情况符合了其对表达声音受关注以及其需求和利益得到满足的期望。在此基础上，网民通过积极的网络参与后会增加对政府工作的信任度，使得公民愿意相信网络问政是可以满足自身利益需求并实现公民社会价值的参与社会治理的渠道，从而有效地激发出公民网络参与的主动性。
表1 2019年天津政民零距离平台网民留言办理情况
注：作者依据天津政民零距离平台公开数据自行整理
2.宣教结合，培育公民参与的理性精神
在网络问政平台中，公民可以在开放的环境中“一站式”地访问平台中的各个板块，了解最新的政策信息以及畅通地表达利益诉求，使得公民与政府的接触和沟通相较于传统问政模式更加容易便捷，这在一定程度上削弱了传统科层制的等级观念，使平等开放的交流互动成为可能。公民通过与政府进行平等开放的对话沟通，有利于增强公民的主体意识、权利意识和平等意识，对于培养公民理性精神和民主意识具有重要意义。通过分析天津政民零距离平台在2019年各个月份收到的网民建议类留言，我们可以发现这些留言涉及交通、城乡建设、市容市貌、环境保护等各个方面，这表明公民参与网络问政时的公共意识不断加强，公民不仅是作为个体而存在，更是作为公共市民而存在。这使得公民在维护自身利益的同时，也逐渐意识到维护社区利益、公共利益的重要性，开始为全社会的健康运行建言献策。
3.即时互动，保障公民行使监督权利
公民是社会监督的主体所在，公民在网络问政平台中对政府各项民生工作的监督能促使政府弥补公共服务中的不足，这对建设服务型政府具有重要意义。网络问政平台中的政务公开机制和公民意见表达机制都是公民行使监督权的重要实现形式。一方面，政府将政务信息真实地摆在网民面前，自觉接受公民的监督，使政务工作变得更加直观透明；
另一方面，公民对政府的工作若存在不满，可以通过意见表达机制及时反馈给政府，并且重大民生问题和社会性事件会通过问政平台形成一定的公共舆论压力，从而督促相关部门及时整改社会治理中的不足之处。通过对天津政民零距离平台中“津云大数据”分析，我们可以发现网民留言提到次数较多的问题会引起政府部门的重视，并通过“政务访谈”或“百姓问政”等板块进行进一步阐释和讨论，以及时满足百姓的迫切需求，突显出政府对网络民意和公民监督的重视。
（二）网络问政中公民参与的不足
1.公民参与的群体有限
首先，公民参与网络问政的首要前提是具有使用网络的能力。虽然随着网络信息技术和网络公共基础设施的日益发展与完善，通过网络问政平台参与政治的操作方法越来越简单，但是无论操作如何简单化，总会有部分公民由于所受教育水平有限和接触网络的技术与经验不足而被排除在网络问政之外。例如，在天津政民零距离平台中，公民若想进行投诉，首先需要点击进入“我要投诉”的界面，其次是填写网民留言表格，在表格中需要公民填写手机号、验证码、姓名、电子邮件等基本信息；
同时需要网民对问题内容进行具体描述，必要时需要添加图片进行说明。但是并不是所有的普通大众都有电子邮件或者懂得如何添加图片等技术性的操作，这些都成为限制公民（尤其是社会弱势群体）进行网络参与的主要原因。
其次，公民参与网络问政仅限于偏好使用网络进行公民参与的人。目前，我国在线政务服务用户规模达5.09亿，占网民整体数量的59.6%。这表明虽然我国网民规模已经巨大，但是了解并使用网络进行网络参与的公民数量仅占六成。从公民权角度讲，任何一种公民参与形式的实施，其最终目的都在于通过一定途径对那些关系公民生活质量的决策施加影响，从而维护自身的权利和利益。[7]在我国，公民参与政治的形式多种多样，具体包括参加公民调查、公民听证会、民主评议会、民主座谈会等，其中网络问政仅是公民参与政治的形式之一，所以公民会根据自身参与的时间条件、意愿和能力等因素，选择最为便捷高效的参与方式，因此参与偏好也是导致公民参与网络问政群体有限的重要因素之一。
2.公民参与以“浅层参与”为主
登哈特夫妇认为“公民参与途径可以涉及从某一端的单项信息传递到多元参与者之间共同对话的一个连续统一体”。[8]在这个连续统一体的一端是公民与政府之间以信息交换为主的单向信息传递过程；
另一端则是公民与政府之间以协商为主达成共识的过程。因此，我们可以以“参与目的”作为参考依据，将网络问政中的公民参与分为“浅层参与”和“深层参与”两类。“浅层参与”指的是公民为获取生产和生活信息问政于政府，政府则为公民提供反馈信息的信息传递过程。“深层参与”指的是公民积极进行意见表达，并主动参与政策制定，与政府达成共识的过程。
目前，我国大多数公民的网络参与还属于传统的信息单向传递模式，以“浅层参与”为主，主要表现为政府公布某个政策信息，公民以此为基础咨询具体信息，政府再做出反馈的形式。本文选取天津政民零距离平台中“我有问题问区长”栏目中的2019年网民留言数据，借以具体论证公民的“浅层参与”状况。通过图1我们可以发现，天津市民以信息咨询型和个人诉求型留言（包括投诉型留言和求助型留言）为主要留言种类，而建言献策的建议型留言则是少数。但是，我们要明白“单纯的通知和咨询是微弱的，通常只是形式上的参与方法，它常常满足不了公众对参与的期望，更不能促进新知识的增长”。[9]因此以“浅层参与”为主的公民参与并不利于网络问政机制的长效发展。
图1 2019年天津政民零距离平台“我有问题问区长”板块中网民留言数据统计表
3.公民参与过程的“无序化”
由于网络空间具有虚拟性，同时当前我国又缺乏一定的有效约束机制，难以对网民在网络问政平台中的有序表达形成一定的约束，因此，相比传统公民参与模式而言，网络问政在一定程度上可以规避现实监督问责的风险性。所以公民在参与网络问政的过程中容易出现过度问责的“偏激化”倾向，凡事都将矛头指向政府部门。[10]部分网民会将社会中出现的问题都归因于政府的不作为，无论是社区的职责还是政府的职责，网民会统统归结于政府的监管不到位。这就会大大增加政府部门及其工作人员的工作量，从而降低政府的服务水平。另外，由于我国网民素质良莠不齐，大部分公民的公共意识淡薄，又缺乏一定表达公共意见的能力，所以公民在大多数情况下只是对自己关心的问题或者是涉及自身利益的问题表现出积极的参与态度，而对其他问题则表现出漠视的态度，呈现出公民网络参与不均衡的无序状况。
4.公民参与结果的“形式化”
工学交替实训教学主线的主要环节有：课内实践+工学交替生产实习+专项技能训练+专业综合实训+顶岗实习；
包括：装配体测绘、钳工实训、电工实训、铸造实训、机加工实训、机械课程设计、液压传动实训、零件加工工艺编制设计（课内随堂）、数控加工实习（课内）、工艺装备设计实训、工学交替生产实习、顶岗实习等。
网络问政是公民有序参与政治生活的重要形式，多样化的网络问政平台则为公民利益表达提供了切实可行的渠道。但是让人感到乐观的同时我们也应该注意到网络问政中存在“形式上民主”的问题。一方面，在天津政民零距离平台中的专题报道“百姓问政”栏目中，通过观看视频可以发现部门领导在面对主持人和市民提问时的解答存在明显“形式主义”的现象。部门领导的回答多是“加强多部门联合整治、摆正为民服务的态度、抓思想抓认识”等流于形式的标准回复，但是在实际工作中却存在未能真正为民服务、解决百姓之需的问题。正如市民观察员所指出的政府存在着“说得太多，做得太少”的问题。另一方面，通过查阅政民零距离平台中各部门对网民留言的回复，可以发现部分部门在回复时存在敷衍的现象，采用千篇一律的形式化回复方式，如“区政府立即责成相关部门调查，待调查完毕立即将情况告知您”等。但是实际上政府是否真正责成相关部门调查有关事宜、是否事后通知网民，我们不得而知。因此，虽然看似很美好的政府回应态度制造了公民至高无上的地位，但是实际问题的解决状况也让公民对这种形式上的民主产生厌烦情绪，大大挫伤了公民网络参与的积极性。
（一）重视公共意识养成，培育积极健康的公民文化
公民是网络问政的主体之一，公民的公共意识和网络参与能力对于网络问政的良性发展具有至关重要的作用，因此要想在社会治理中提高网络问政发展的质量，首要的任务是加强公民教育，培养公民的理性精神，在全社会形成积极健康的公民文化。由于我国传统的官本位思想和臣民文化根深蒂固，公民在认知上大多单方面地取决于政府政策的输出，在社会中形成了以地域型和依附型为主导的政治文化，缺乏必要的参与型文化。同时，公民又过于依赖政府“掌舵者”这一角色，认为政府才是公共利益的主宰者，这在一定程度上导致了网络问政中公民的“浅层参与”和“无序参与”的问题。
因此，在网络问政快速发展的时代，要使政府建设的各种网络问政平台充分发挥作用，需要加强公民教育，培养公民对于社会发展的洞察力，增强公民对社区乃至整个社会的归属感，使公民深刻认识到政治参与是公民应有的权利，而不是政府和少数人的权利，在全社会培育以参与型政治文化为主导的公民文化，使民主意识和公共生活意识逐渐成为行为习惯，从而提高公民网络参与的质量，推动网络问政的科学发展。
（二）弥合数字鸿沟，提高民众的网络参与率
“数字鸿沟”的出现和加剧使得拥有网络资源的多少成为影响公民能否有效进行网络参与的重要因素，拥有较多网络资源的公民在网络参与中具有更大的优势，而拥有较少网络资源的公民则容易被边缘化，这大大加剧了公民网络参与不公平的问题。在我国“数字鸿沟”的问题也十分明显，城乡居民之间与高、低收入群体之间都存在着掌握网络信息技术的熟练度、拥有网络资源量方面的巨大差异，即网络参与主体以知识分子、文化水平较高的市民为主，占绝大多数比例的普通居民还不能有效地参与网络问政。
因此，政府首先要优化网络服务的供给结构，对信息技术弱势群体和网络不发达地区采取教育倾斜政策，通过加强网络信息技术教育，采取社区现场讲解、发放操作指南、微信推送等形式普及基础的网络知识和电脑操作技术，让更多的群众掌握网络问政所必需的基本技能，从而提高公民的网络参与率。其次，政府应大力促进公共网络的发展与完善，降低网民参与网络问政的成本。当前我国网络使用费用较高，不少低收入群体和弱势群体由于仍无法支付高额的网络费用而没有网络使用权。因此政府要加大财政投入，建设落后地区的公共网络，以保障低收入群体和弱势群体使用网络的权利，从而减少网络参与的不公平现象，促使更多的人群参与到网络问政中来。
（三）强化服务意识，增强网络参与的回应性
从根本上说，取得良好的公民网络参与绩效需要以政府的积极回应为前提，政府官员对于公民网络参与的态度和回应行为深刻影响着网络问政的绩效。虽然目前我国各级政府部门的网络问政工作开展得如火如荼，但是公民参与的效果却存在着“形式化”的问题，公民网络参与不是社会治理体系中可有可无的摆设，也不是公民表达对政府工作不满的形式，而是公民积极参与社会治理并发挥主人翁地位的民主化过程。因此，要加快建设服务型政府，转变政府官员的旧有观念，增强政府对网络参与的回应性，切实保障公民参与网络问政取得实质性的效果。
首先，要切实转变政府官员对于公民网络参与行为的旧有观念。新公共服务理论指出，政府官员有责任尽可能地扩大公共参与的边界，即鼓励公民进行积极的政治参与。因此，政府官员要彻底改变原有的臣民文化思想，以宽容的心态面对公民在网络问政平台中所提出的批评与建议，在全社会形成宽容开放的氛围，鼓励公民为社会的发展提出更多的建设性意见。其次，要通过技能培训不断提高政府官员的网络媒介素养，使政府官员可以及时高效地回应问政平台中的网民留言。影响力日益增强的网络问政平台吸引着越来越多的公民进行网络参与，政府官员将面临着网民留言的激增情况，如何对网民留言进行高效准确地审核、回复与整理将成为相关工作人员的主要难题。因此，面对不断高涨的公民网络参与热情，政府要注重培养相关官员的媒介素养，提高其合理利用网络信息资源的能力，以实现及时发布政府的各类政策信息、准确捕捉网络民意、高效回应网民留言，从而更好地为公民积极参与网络问政提供服务。
随着网络信息技术的发展，互联网已成为公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要途径，网络问政平台更是成为公民参与社会治理的专门化与制度化渠道。通过对天津政民零距离平台中各项问政机制及网民留言数据进行分析，我们可以发现公民可以通过专门的问政平台积极表达意见和利益诉求，政府和公民之间完全可以通过交流、协商与合作形成良性互动的局面。但是，与此同时也应该注意，公民在参与网络问政时存在着参与群体有限、“浅层参与”、参与“无序化”与参与结果“形式化”的问题。鉴于此，政府需要加快建设服务型政府，采取积极的举措培育具有公共理性精神的现代公民，以促进公民实现有序网络参与，使公民在社会治理中充当更为重要的角色。最后，我们也有理由相信，公民积极参与网络问政、积极参与社会治理，将成为中国特色社会主义民主政治的常态。
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