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司仲鹏
河南警察学院 治安系，河南 郑州 450046
公安派出所(以下简称“派出所”)是公安机关的派出机构，是公安机关最基础的基层组织和综合性警务实体，是处在前沿的战斗堡垒和服务窗口。派出所工作是整个公安工作的根基，按照“属地管理”原则，承担着辖区内维护社会稳定、维持治安秩序、防范打击各类违法犯罪活动、提供行政服务等职责和任务[1]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公安基层基础工作。习近平总书记亲自参加全国公安工作会议，多次深入公安基层单位视察指导，亲切会见慰问公安民警，对新时代公安基层基础工作作出系列重要论述(1)2014年3月19日,习近平总书记现场考察河南兰考坝头乡张庄警务室时指出，“要恪尽职守、热情服务，为维护农村社会稳定、保护农民群众利益多作贡献”。2014年4月28日，习近平总书记到喀什市公安局乃则尔巴格派出所视察并看望公安民警。2019年2月1日，习近平到北京市公安局考察调研并视频连线一线执勤民警。。公安部明确提出要把派出所建设置于主导地位，出台一系列有关派出所建设的指导意见，对新时代派出所工作作出新的指示、提出更高要求(2)2019年5月，全国公安工作会议提出新时代派出所“基础牢、出事少、治安好、党和人民满意”工作目标。2020年12月，全国公安机关加强派出所工作推进会议暨思想政治工作现场会议在哈尔滨召开，要求坚持和发展新时代“枫桥经验”，全面加强派出所能力建设。2021年1月，公安部下发《关于进一步做好城乡社区警务工作的意见》的通知，提出基层社区警务建设实施要求。。
X市位于我国中部地区，2021年GDP为3 600多亿元，全国排名第78位，本省排名第4位，经济发展总体水平属于中等偏上。X市处于社会经济快速发展阶段，人流、物流、信息流密集，人多、事多、风险隐患多，特别是受新冠肺炎疫情影响，又出现一些新的不稳定因素，风险叠加、矛盾聚集，社会治安形势较为复杂。该市公安基层基础工作较为薄弱、信息化水平不高，基层社会治理中政府公共产品供给、社会组织参与治理、群众矛盾纠纷化解等还不充分。NG派出所位于X市区，辖区户籍人口10万左右、登记流动人口2万左右，有火车站、汽车站、大型商场、金融机构、大型市场等治安重点单位，市政设施相对落后，老旧小区多，案(事)件高发，日均接市局110指令警情40起左右，有时达到70起左右。NG派出所现有民警不到50人，低于全国平均警力配备标准，民警日夜奋战，维护辖区社会治安大局稳定。本文以NG派出所为例，分析当前派出所建设中存在的问题及原因，结合时代背景和现实需求，提出新时代派出所建设的对策建议。
(一)存在的主要问题
1.重“打击”而轻“防范”
当前，派出所工作最大的矛盾是应然理念与实然操作的脱节甚或对立。1997年4月，全国派出所工作会议明确把治安管理与防范作为派出所的主要任务，但实践中派出所工作整体指向偏重打击，派出所领导最关心的工作内容是刑事案件侦办。导致派出所整体工作偏重打击的直接原因是绩效考核内容的外溢效应。在X市公安机关绩效考核方案中，刑事打击所占比重和分值明显偏重，考核单位绩效分值差距主要源于刑事案件办理情况。因此，要想在绩效考核排名中获得较好成绩，就必须办理更多刑事案件，自然造成派出所工作重心的转移。2020年7月，公安部下发《公安派出所减负10条》，其中要求“减轻派出所办案压力，实行专业警种为主办理刑事案件机制”。然而，在实际工作中，派出所仍然承担大量的刑事案件侦办工作，仍然存在或变相存在派出所不断接受各专业警种下发的各种任务现象。
2.派出所自主性不足
派出所作为集管理、防范、打击、服务等多种职能于一体的基层综合性战斗实体，承担着维护辖区治安秩序的职责任务。派出所日常工作更多的是接受上级部门指令，业务“小而全”，在某种意义上就是微缩版的公安分局，整体工作对应上级各个部门面面俱到，可又迫于警力有限力不从心。派出所独立性、自主性不强，负责人对派出所工作缺乏整体谋划和理性思考，或者即使有思路迫于现实情况无法付诸实施，没有时间和空间独立安排派出所事务[2]。
3.派出所“单打独斗”现象明显
在“上面千条线、下面一根针”的大背景下，乡镇(街道)政府对基层社会治理工作系统研究、统筹考虑不足，相关职能部门边界职责、岗位职责不清晰，用警范围扩大，造成派出所负担过重，主业履责受冲击。与此同时，部分群众对参与基层治安治理缺乏主动性和积极性，片面地认为维护社会治安秩序主要是政府部门尤其是派出所的责任和义务。如，X市“一村一警”警务机制要求实现“村警”专职化，实际上也体现了民众对社会治安防控参与度不高，需要依赖专职的“警”来完成治安防控目标任务。
(二)原因分析
1.警务理念存在偏差
基层公安机关部分民警认为实现社会控制的根本性手段就是打击，只有加大打击，将违法犯罪嫌疑人予以“收纳”，才能实现社会治安的有效控制，将“打击犯罪是公安机关主责主业”意识扩大至派出所(3)2007年在全国公安机关深化刑侦改革座谈会召开前夕，时任公安部领导对加强刑侦工作作出批示强调“打击犯罪是公安机关的主业”。公安机关刑侦部门是打击犯罪的主力军，派出所应立足于管理与防范。。这种思想直接导致公安机关和派出所日常工作重心围绕刑事打击展开。尽管在警务战略上一直存在“专群结合”“社区警务”等理念，但在执行层面上不到位、不彻底，或流于表面或形式，包括派出所在内的公安机关在社会治安问题上往往“大包大揽”“单打独斗”。
2.社会力量组织动员能力不足
派出所与社会力量之间的整合联动不畅，派出所在开展社会治安治理工作过程中无法充分动员社会组织、市场企业等社会力量，无法高效整合利用民间丰富的治安治理资源。派出所警民合作互动形式缺乏创新，不能适应新形势下社区居民生活特点有效开展群众工作，组织动员方式脱嵌民众日常生活，社会力量参与基层治安治理的激励机制不健全。因此，提高派出所动员组织社会力量参与警务工作能力，充分整合并合理利用社会各界治理资源，是改善当前派出所治安工作现状的关键所在。
3.绩效考核激励机制不完善
绩效考核结果直接关系着民警的荣誉、奖惩和职务晋升，导致派出所工作偏向打击的直接原因便是绩效考核办法的指引。在整个绩效考核办法中，分值占比最大的就是刑事打击部分，其分值总量和单项分值占比都比较高。由于绩效考核结果直接运用到人事和组织管理中，各级公安机关和派出所自然更偏重于刑事打击工作，在一定程度上导致派出所基础防范工作开展不够。另外，现有绩效考核办法中的指标项目不能完全体现派出所日常工作。派出所很大一部分日常工作是服务群众、联系群众，但在绩效考核中缺乏明显体现。在绩效考核这个指挥棒的引导下，派出所工作便更倾向于能够“挣分”的项目，而“服务”“防范”“联系群众”等职能相对淡化。
(一)当前派出所警务思维模式反思与转变
当前，派出所警务思维模式的逻辑基础是管理思路。在社会管理语境下，管理强调管理主体对客体的管理和控制，即政府对社会公共事务单方面进行自上而下的管控，更多强调政府的权威性和对象的服从性，通过一系列社会政策和法律规范，调整各类社会利益关系，实现社会秩序和稳定[3]。就派出所来说，其实践后果就表现为：派出所法律职责不断扩张，同时上级机关会根据工作需要给派出所部署各种治安维稳事务；
在处理涉警事务时过分依赖行政命令和强制手段，公安机关和民警的主动合作意识不强。这种被动警务模式片面强调警察在实现治安控制中的单维作用，带有警察中心主义色彩，常常造成警力资源浪费、治安控制成本高昂、民警工作负担重压力大、警民关系不佳，不能很好地适应现代社会的需求。鉴于此，派出所应该转变工作思维，树立合作治理理念。
2013年11月，党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理体制”。2017年，党的十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。2019年，十九届四中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国”。基层治理是国家治理的基石和基础，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。2015年2月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》明确提出“创新社会治安治理机制，提高社会治安治理水平”的公安改革任务，体现了从“治安管理”向“治安治理”的转型变迁。
安全和秩序是人和人类社会基本的价值需求，只有在安全和秩序的环境下才能正常从事社会生产活动，才能实现社会的发展。治安的目标和价值追求是秩序和安全，治安的本质是秩序维护。治安目标的实现是全社会主体的责任和义务。治安秩序维护的主体不限于公安机关，而是公安机关主导下的多元主体，政府、社会组织、市场主体和个人等都是实现治安目标的参与主体[4]。
社会力量参与治安秩序维护等公共事务管理是由治安价值普适性决定的。治理与管理虽然只有一字之差，但存在着重大差别。相对于社会管理而言，社会治理强调政府不是单一的管理主体，而是多元主体，强调公民社会对公共事务的自我管理和自治，同时也不排斥政府对公共事务的管理，政府和社会都是一方治理主体，两者平等合作，强调政府和社会合作共治。治理也不是限制政府权力，而是要求政府改变权力运行方式，尊重社会力量对公共事务处置的协作与合作，合理利用社会中成长出的新的参与力量，减轻自身负担，提升政府能力。根据治理理论，派出所只有同其他社会参与主体建立合作关系，才能充分发挥“民力无穷”优势，化解矛盾纠纷，维护公共利益和辖区稳定，实现党和人民满意的目标。
(二)新时代派出所建设路径
2013年10月，习近平总书记指示各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，努力建设高水平的平安中国，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。新时代“枫桥经验”和治理理念为新时代派出所建设提供了理论和实践支持。2019年2月，公安部对新时代“枫桥经验”的精神内涵进行解释，并就全国公安机关坚持和发展新时代“枫桥经验”提出指导意见，积极构建多元化解矛盾、全时空守护平安、零距离服务群众工作机制，努力做到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，加快形成共建共治共享的基层社会治理格局[5]。
“枫桥式派出所”创建是新时代派出所建设的路径选择。开展“枫桥式派出所”创建工作是新时代派出所改革发展和效能提升的有效抓手。“枫桥式派出所”的价值观念和运行机制代表着派出所的发展方向。“枫桥式派出所”要积极发挥引领作用，促进派出所工作的整体提升。派出所要改变围绕打击开展工作的现有局面，回归派出所“防范、服务”和“基础优先”的根本职责定位，形成“专业警种主责综合打击、派出所专职基础防范，相互协同配合”警务运行体制。“枫桥式派出所”建设突出党建引领，着眼犯罪预防，突出源头治理，聚焦矛盾化解，深入动员社会力量，发挥科技支撑作用，全面加强基层基础工作，创新推进基层治理现代化，创造安全稳定的社会环境。
(一)革新思想理念，坚持治理思维
思想是行动的先导，有什么样的思想就会有什么样的行动，思想理念决定着主体的视野，也限定了行动的疆界。“枫桥式派出所”建设要树立现代正确理性的思想价值观念，这是全面提高派出所工作质量和效率的前提和基础。
一要树立治理理念。治理作为一种新的理论，其核心是多元、协作、双向、共治。公安机关要树立治理理念，融入社会治理，围绕安全和秩序目标，在发挥职能作用基础上，通过与多种主体合作、对话、协商、沟通等方式，维护社会治安秩序，预防和化解社会矛盾，维护社会稳定、保障国家和社会安全、促进社会公平正义。公安机关要以“社会治理”理念统领整个公安工作，改变当前公安机关“社会管理”运行模式[6]。
二要树立预防理念。治安预防是派出所基本的职责属性。治安预防具有主体多元性、对象广泛性、形式多样性等特点。治安预防的基本路径有二：一是社会治安意识的普遍养成，二是普遍预防和针对性预防相结合，这都需要社会成员的广泛参与。只有坚持公安机关主导，社会主体广泛参与的大预防格局，才能实现消除和减少潜在威胁社会治安秩序行为的治安预防目标。
三要树立服务理念。派出所做好服务性工作是“服务人民”的应有之义，也是长期以来派出所的价值追求和光荣传统。树立服务理念与维护社会治安秩序没有本质冲突，反而有利于减少社会冲突，避免矛盾的激化与扩散，促进人与人和睦相处，创造和谐有序的社会氛围[7]。
(二)提高动员能力，引导社会力量参与基层治安治理
在国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，社会力量参与警务工作具有前所未有的合理性和正当性。组织发动群众，也是“枫桥经验”的核心要义之一。派出所作为基层治安治理的主导力量，要充分挖掘各种社会力量，主动引导和鼓励社会主体广泛参与派出所警务工作。
一是落实信息公开，建立社情民意反映制度，提高民众参与积极性和自觉性。积极推进派出所所长兼任乡镇(街道)副职领导工作，赋予其分管综治、公安、信访等基层社会管理职责，全面落实驻村(社区)民辅警兼任村居“两委”副书记工作，有力推进基层民警社会治理身份融合(4)根据2019年2月H省委组织部、省公安厅、省民政厅《关于深化“一村(格)一警”工作提升基层社会治理能力的通知》要求，推动党员社区民警兼任村(居)委党支部副书记、非党员社区民警兼任村(居)委副主任，进一步增强基层党组织社会治理能力。。
二是建立警民之间有效沟通机制，畅通参与渠道。派出所以社区为依托，搭建交流学习平台，主动引导公众参与派出所警务活动。协同街道社区干部和社区业委会举办形式多样的警民恳谈、上门走访等活动，以警情通报、案例分析等形式，主动邀请辖区群众参与到义务巡逻、信息反馈、邻里守望等平安创建活动中来(如“红袖标”“红心义警”等群防组织共同参与维护辖区社会治安稳定)[8-9]。利用社区各种资源，以慰问、奖励、表彰等形式，积极宣传社区治安防范积极分子，通过其示范效应，营造人人参与社区平安治理的氛围。
三是不断培养社会参与力量，弥补派出所警力资源缺乏的现状。“负责任公民的参与”扩大了公众对于个人和社区安全负有的责任，而又没有明显地损害警察对于这些职能的“所有权”[10]。派出所要坚持以“民意警务”为导向，实现警务方向与社区民意的一致性。
(三)三治融合，构建多元主体合作机制
治理的核心在于合作，不同利益主体能够形成共同认可的目标并达成有效的集体行动。社会治安治理需要社会民众的广泛参与，建立起广泛的治安联动协同体系。
一是建立派出所与社会主体的合作机制，促进多元主体力量的充分发挥。当代警察的中心工作之一是与公众个人、团体和社会组织建构起合作伙伴关系，努力实现监管、控制与预防犯罪的目的[11]。通过与派出所开展警务合作，群众、企业等社会主体可获得依靠个体无法获得的满足感；
派出所有了其他社会主体的参与和支持，则可以更好地提高警务效能，实现社会治安的有效治理。
二是坚持自治强基、法治保障、德治教化，不断激发基层社会治理活力。其一，要坚持自治强基。做强党群服务中心、综治中心、民调中心，培育志愿者、“红袖标”等平安类社会组织，搭建“警、民+”便捷议事平台，推进民调会、治保会等社会组织共同参与，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在基层社会治理中的积极作用，建立健全家庭、社会、职能部门三方联动的社会问题处置机制，加快构建刑满释放人员再犯罪防范、未成年人违法犯罪预防、精神病人肇事肇祸防治综合治理体系，有效破解婚恋纠纷发现难、妇女儿童维权难、留守老人和儿童监护难等基层治理问题，以小平安积累全社会的大平安。其二，要强化法治保障。围绕《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《治安保卫委员会暂行组织条例》《企业事业单位内部治安保卫条例》等事关基层社会治理法律法规的实施，为基层治安治理提供法律政策支撑。其三，要坚持严格规范公正文明执法。健全完善以案说法、以案释法、办案回访等系列制度，加强“一村(格)一警、一法律顾问、一支民调员队伍、一民兵连”建设，构建调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾多元预防化解综合机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷。其四，要深化德治教化。以公民道德工程建设为统领，弘扬社会主义核心价值观，发挥“新乡贤”引领作用，强化身边榜样示范、乡规民约约束、生活礼俗教化，引导群众明是非、辨善恶、守诚信、知荣辱，为基层社会治理凝聚强大精神力量。
(四)突出智治赋能，加强智慧社区警务建设
智治是社会治理现代化的重要方式，是体现新科技革命的重要标志。社区警务是推进基层社会治理最重要的方式，是派出所的基础性、源头性工作。智慧社区警务建设将派出所业务与大数据、物联网、人工智能、云计算高度融合，实现警务数据的整合共享、建构信息共享平台、助推派出所作出科学决策、提高社会公共服务效率。在信息化时代背景下，派出所要积极推动智慧社区警务建设，在工作主体上向多元化转变，发动宣传群众共同治理，全面发挥智慧社区警务在基层治安治理中的重要作用。派出所要充分运用大数据技术提升公安机关社会治理的智能化水平[12]，智防风险、智助公安、智利服务，打造城乡统筹、网上网下融合、人防物防技防结合、打防管控一体的治理格局，使现代科学技术这个“最大变量”变成推进基层社会治理现代化的“最大增量”[13]。
在智慧社区警务模式中，不仅强调社区民警的职责，也要注重大数据背景下多元主体的参与协作。派出所要树立“警力有限、民力无穷”的理念，通过多种信息平台、信息化手段建立多种形式的群众性自治组织，充分发挥基层组织的作用[14]。同时，要加强监控视频联网，推动大数据应用，积极运用信息化手段，提升基础工作质效。如，H省N市运用互联网思维和云计算、大数据、AI等技术，打造集“微报警、微举报、微宣传、微信访、微服务、微警务”于一体的“微警局”和“宛警智”，发动网民参与基层社会治理，强化网上与网下、群众与民警、勤务与指挥“三个互动”，为维护稳定、预防犯罪、服务民生提供了精准支撑，成为践行网上“枫桥经验”的生动实践[15]。
(五)完善考核指标，优化绩效考核机制
坚持以新时代“枫桥经验”为指引，突出派出所的主体特征，制定科学合理的派出所考核办法和奖惩制度。派出所基层基础工作重在日常，应加强对派出所群众工作的常态化抽检，坚持过程考评与结果考评相结合、“硬性指标”与“软性指标”相结合，建立独立的派出所绩效评价体系，严格参照派出所工作目标设置派出所考核指标项目，提高派出所的独立自主权。
对社会主体参与派出所警务工作和多元主体合作要设定相关指标进行科学考评，如派出所组织引导主体责任发挥程度、社会主体参与警务工作效果、派出所和社会主体合作程度、人民群众的安全感满意度、派出所警务工作总体情况和效果、派出所及其民警履行职责情况和工作态度等，都可以设定为考评指标[16]。绩效考核评价主体成员可以由上级公安机关、派出所同行、社会主体代表、社会专业评价机构等组成，共同参与绩效考核评价。治安防范的目标是维护社会安全稳定，对于连续“无发案、治安好、党和群众满意”的派出所辖区，在考核时施行累进加分制。如，“五零社区”(5)2020年8月6日，H省公安厅组织开展“五零”平安村居创建活动，以零发案、零事故、零非访、零黑恶、零黄赌毒等为主要内容，以“百万警进千万家”活动作为重要载体，推动“一村(格)一警”工作深入发展。一年记1分，“五零社区”两年记2分，“五零社区”三年记3分，“五零社区”五年记10分，从而提高派出所投身基础预防工作的积极性。
新时代“枫桥经验”是社会治理创新发展的成果和体现。建设“枫桥式派出所”，需要转变派出所警务思维模式，全面动员社会力量参与基层社会治理，源头治理化解矛盾纠纷，真正实现“基础牢、出事少、治安好、党和人民满意”新时代派出所建设目标，推动公安工作发展。
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