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杨 涛，陈长煜
（重庆市规划和自然资源调查监测院，重庆 401122）
节约集约用地是我国推行的基本国策和重大战略。近年来，国家对加强节约集约用地多次提出了明确要求。目前，全国城镇建设用地总规模10.33万km2，但我国自然资源利用仍存在人均资源不足、土地资源粗放利用、环境污染严重等问题，城乡地区建设用地低效和闲置情况突出，存量建设用地盘活利用具有较大潜力[1]。面对错综复杂的国际国内环境，耕地保护与粮食安全保障形势严峻，在我国土地资源愈发趋紧的背景下，节约集约用地是保护耕地的根本出路、保护生态环境的根本之策、缓解土地供需矛盾的必然选择、支撑经济社会高质量发展的有效途径[2]。
重庆是典型的山地城市，山高坡陡，优质耕地十分有限，土地资源非常珍贵，节约集约用地已成为推动城市高质量发展、实现可持续更新的必由之路。本文从节约集约用地相关理论研究入手，系统梳理典型山地城市重庆节约集约用地现状，探究存在的问题及面临的挑战，进而提出重庆市进一步强化节约集约用地的实施路径和建议，为山地城市节约集约用地工作提供借鉴和参考。
土地节约集约利用是一个相对性概念，土地节约集约利用不是最高强度地利用土地，而是促进土地利用实现经济效益与环境效益、社会效益相统一的一种方式。通过系统梳理我国学术界和政府关于土地节约集约利用相关研究，主要集中在以下4方面。
1.1 土地节约集约利用内涵
国外关于“土地集约利用”概念早期来自英国经济学家李嘉图（David Ricardo）在地租理论中对农用地的研究[3]，随后土地集约利用概念被延伸至城市用地研究中，其中国外城市对于土地节约集约利用控制和评价的研究，主要是对土地利用情况、土地利用强度、用地类型、容积率等情况进行研究。国外虽然对土地节约集约利用内涵缺乏明确界定，但其节约集约理念一直贯穿在国土空间规划、城乡规划及相关政策措施中。国内“节约集约用地”概念源于2008年国务院发布的《关于促进节约集约用地的通知》中关于“切实保护耕地，充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制”[4]。2014年，国土资源部发布了我国首部节约集约利用部门规章——《节约集约利用土地规定》，至此，节约集约用地制度框架体系基本形成。总体来看，节约集约用地的概念和内涵不断丰富演变。在现阶段，内涵提升和高质量发展背景下，主要含义为：一是节约用地，强调各项建设都要尽量节约用地，聚焦控总量、调结构、优布局。二是集约用地，提高土地利用的集约化程度，围绕提效益、强监管、严考核。三是通过整合、置换和储备，注重控节奏、强配置、挖存量，合理安排土地投放的数量和节奏，提高土地配置和利用效率。
1.2 土地节约集约利用影响因素
国内关于对土地节约集约利用的相关实践研究起步相对滞后，且主要集中在大中城市的建设用地集约利用评价方面。20世纪90年代，随着工业化、城市化的快速发展，占用了大量优质耕地资源，学术界和政府才开始对城市土地节约集约利用的相关影响因素开展研究。陈进[5]认为自然环境条件、人地关系、区位条件、城市化水平、城市经济发展水平等因素不同程度影响了城市土地的集约利用发展。卢阳禄等[6]研究发现，新型城镇化与耕地集约利用两者之间呈正相关，两者实际上为相互促进关系，但受地区发展情况差异的影响，两者间在一定程度上存在着矛盾的发展关系。
1.3 土地节约集约利用评价体系
在评价方法方面，很多学者采用定量方法进行城市土地节约集约利用评价，已有的研究探讨了不同评价方法的运用。倪超等[7]从投入强度、综合效益、持续状态等角度对1986—2008年黑龙江省的土地利用集约度进行了系统评价。谭勇[8]等从土地利用结构、投入状况、利用强度和利用效益等角度构建了评价指标体系，并对案例地的建设用地节约集约利用水平进行了研究分析。赵会顺等[9]通过引入协调度和障碍度模型对天山以北部分地区经济带城市的土地集约利用影响因素进行了综合评价。
1.4 土地节约集约利用实施路径
大多数学者认为规划调节、市场机制、政府调控、公众参与等方式是土地节约集约利用的主要实施途径。宋春云[10]认为可通过土地综合开发规划、城市规划和交通计划及相关配套政策来优化土地利用布局，实现土地节约集约利用。部分学者围绕市场机制来探讨如何实现土地资源的优化配置,从而达到土地节约集约利用目标，如在城市发展的不同阶段采取不同的措施来影响土地价格等相关因素，继而实现节约集约用地的目的[11]；
政府主要采取土地相关政策对土地节约集约利用进行调控，如严格土地用途管制制度、推广节地模式、加大存量建设用地盘活利用力度等。
总体上看，专家学者基于严格保护耕地、筑牢粮食安全底线的目的，对土地节约集约的影响因素、节约利用评价指标体系构建等进行了深入的理论探索和实践剖析，但立足新时期节约集约用地相关形势要求，探讨系统建立节约集约用地机制相对较少。为此，本文以山地城市重庆为案例，剖析重庆市节约集约用地现状及面临的问题，深化新时期节约集约用地机制研究，为节约集约用地政策的制定提供参考。
近年来，重庆市贯彻落实最严格的耕地保护和节约集约制度，立足山地城市自然地理条件，聚焦自然资源管理各环节，不断加强政策顶层设计，先后出台了《关于深入推进节约集约用地的实施意见》《关于强化用地保障支持产业发展的意见》等10余份政策文件，促进节约集约用地，提升土地利用效率。
2.1 加强规划源头管控
立足重庆“大山大江”的山城地理环境、“西密东疏”的人口经济分布特征，编制实施新一轮国土空间规划，统筹区域发展，促进节约集约用地，优化“一区两群”协调发展格局，推动经济社会发展与人口、资源、环境相协调。对主体功能区要求细化到镇乡街空间单元。合理确定新增建设用地规模。积极推进传统工业园区升级改造，引导工业用地向产业园区集中布局。优化开发保护空间，全面提升开发质量和效益。统筹“保护”与“发展”，系统优化落实“三条控制线”。因地制宜优化农业产业空间布局，积极优化产业空间绿色集约布局。
2.2 严格实施土地“招拍挂”出让制度
坚持“招拍挂”出让和净地熟地供应，完成重庆中心城区控制性详细规划全覆盖，促进土地市场运行规范有序。强化建设用地总量与强度“双控”，加大批而未供、闲置土地处置力度，“十三五”时期重庆市单位GDP建设用地使用面积下降23%。创新城市边角地等难以利用的零星地块使用方式，探索利用城市中边角地，新建92个社区体育文化公园。
2.3 加强土地整治，促进存量盘活
通过探索建立地票制度、强化增减挂钩，大力推进土地复垦整治与强化城中村、棚户区等低效用地改造工作，努力促进存量释放与结构优化。“十三五”期间，重庆累计交易地票105 km2，成交额660亿元，成交均价稳定在300万元/hm2；
实现补充耕地392 km2，建成高标准农田3960 km2，耕地质量等别提升0.1等，耕地总量平衡、质量提升。
2.4 加强评价监管，确保管理有效
完善建设用地节约集约评价技术体系，制定标准化数据规范，建立信息化平台，夯实精细化节约集约管理基础，收录全市高新区、经开区、综保区、工业园区、工业集聚区等58个园区土地利用状况。持续开展建设用地总量和强度“双控”行动，将单位GDP地耗下降率纳入生态文明建设考核内容。开展区域城市建设用地节约集约利用评价，全面掌握全市38个区县城乡建设用地总量、结构、布局和产业、人口、土地匹配等情况，实施土地利用动态监管，严格后期管理，确保地均产出逐年提升。
3.1 土地粗放利用现象依然存在
据统计，2019年，重庆市8个国家级开发区的工业用地固定资产投入强度为7484.60万元/hm2，为全国平均值的83.31%；
地均税收452.04万元/hm2，为全国平均值的66.58%，投入产出水平不高，均低于全国平均水平。同时受实体经济影响，工业用地批而未供、供而未建等闲置现象比较普遍。
3.2 土地退出执行难度大
一是土地使用权期限内的闲置土地退出，一般通过政府与企业协商收回后重新供应，但企业往往对所属地上建（构）筑物赔偿诉求较高，让区县政府低价供地后再高价收回，既不合理也难以负担。二是土地出让期限届满退出，按照合同约定，政府以需要公益用地为由不予续期，按规定对地上建筑物、构筑物赔偿后，可实现工业用地退出。但实际操作中，同样涉及群众诉求过高、信访多等压力，导致退出难度较大。
3.3 土地市场配置机制不健全
一是土地供应方式单一，以出让方式为主，弹性出让、租赁、租让结合等灵活供地方式推行不畅，部分企业认为灵活供地方式虽然降低了工业用地的取得成本，但也相应降低了银行抵押融资额度，导致企业积极性不高。二是工业用地土地价格和成本倒挂现象存在，重庆中心城区、主城新区、渝东北和渝东南城镇群发展不平衡，工业用地出让价格差异大，且普遍低于综合成本价。在经济发展任务和招商压力较重的情况下，有的区县过分强调“放宽土地使用门槛”，甚至以零地价、返还价款等为“筹码”违规招商；
部分企业厂房配套面积过大，建筑容积率和投资强度普遍偏低，土地资源浪费现象较为突出。
3.4 政策支撑体系不健全
一是制定的政策与重庆自然地理特点结合不充分，差异化政策引导不足，未体现出重庆“一区两群”分区引导管控和主体功能分区的节约集约差别化管理。二是相关标准滞后，未体现出山地城市的特点。例如，目前沿用2008年投入产出标准，明显滞后；
部分新产业新业态小微企业因前期投入少、用地规模小等原因，达不到园区入驻标准，导致入园难、用地难。三是土地复合利用支持政策不明确。目前土地划拨是按照主用途来确定，存在标准缺失、滞后等问题，复合利用工作推进缓慢，土地综合利用效益不高。四是激励约束政策不健全，区县政府、企业节地积极性不高，缺乏与奖惩挂钩的考评机制。
3.5 土地监管整体效能有待提高
一是监管主体担当意识不强。建设项目从立项到开发建设、生产经营，涉及发改、财政、税收、规划自然资源等多部门管理。立项由发展改革委、经济信息委承担；
用地指标由规划自然资源部门确定；
单位面积投入产出强度由工业园区、统计局相关部门负责。在管理过程中，经济信息委、工业园区对合同约定的投入产出标准、开工时限要求、建设进度、规划指标等约束力、执行力不强。二是联合监管合力尚未形成。区县政府主体责任不明，各部门监管内容、职责边界不清，业务联动与信息共享不足，沟通协调机制尚未建立，距离实现全流程、全周期、动态性监管还有明显差距。
4.1 建立健全齐抓共管长效机制
立足山地城市特点，坚持问题导向、需求导向和改革导向，出台加强全市节约集约用地促进高质量发展的指导性文件，聚焦规划管控、计划调节、监测监管、评价考核等关键环节，明确指导思想、基本原则、目标任务和实现路径，以土地利用方式转变推动经济社会发展绿色转型，促进质量变革、效率变革、动力变革。建立常态化沟通协调机制，压紧压实区县政府节约集约用地管理主体责任，明确发改、经济信息委、规划自然资源、交通、财政、税务、金融、审计等部门，以及开发区、园区管委会等单位，在规划、可行性研究、招商、供地、建设、生产等全过程管理中的监管内容和职责边界，不断提高企业依法用地意识，形成齐抓共管的强大合力。
4.2 加强建设用地全程监管和执法监察
建立健全多部门联合监管机制，明确监管内容、职责边界。在土地出让前，细化建设、产业和运营等管理要求，明确监管标准；
在土地出让后，依托国土空间规划“一张图”，加强卫片执法、动态巡查，开展全域全流程监管。加大违法违规用地查处力度，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。综合采取挂牌督办、约谈问责、媒体曝光等形式，督促闲置土地再开发再利用。
4.3 发挥督察考核指挥棒作用
将用地评价考核作为促进节约集约用地的重要手段，按照“先标准、细调查、推评价、强应用”这一主线，根据重庆山地城市自然地理特点，结合重庆市经济社会发展实际，完善各类建设用地控制标准，作为开展节地评价的基础。全面清查城乡建设用地情况，提高对节约集约用地工作的重视程度，构建节约集约用地激励和约束机制，将节约集约用地的约束性指标纳入全市经济社会发展综合评价体系，列入区县政府领导班子和干部政绩考核，制定相应奖惩办法。健全节约集约用地评价体系，区县政府应定期组织开展开发区土地利用绩效评估，对项目建设进度、安全生产情况、土地产出效率、地均税收、合同履行情况等进行综合评价。
4.4 营造节约集约用地的良好氛围
加大节约集约用地宣传力度,抓住用好“6·25”土地日等重要时机和活动平台,充分利用全媒体、融媒体、自媒体等多种媒体渠道进行宣传。同时各区县规划自然资源主管部门要深入开展土地基本国情和国策教育，加大节约集约和绿色低碳用地法规政策宣传力度，提高全社会对土地节约集约利用在实施可持续发展战略、保护生态环境中重要作用的认识，增强公众参与和监督意识，促进土地利用方式的转变，为推行土地节约集约利用奠定坚实的思想基础，促进形成节约集约和绿色低碳用地全民共识。
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