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陈瑞旭，裴文霞
（1.福建医科大学马克思主义学院，福建福州，350122；
2.福建师范大学马克思主义学院，福建福州，350117）
农村社会保障制度作为社会保障制度的重要内容，是新时代实施乡村振兴战略所必须关注的重点部分［1］。虽然目前我国已经建立了以新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等制度为核心的农村社会保障制度，但是中国目前的农村社会保障制度仍在逐步完善之中，公平、稳定、可持续的农村社会保障制度仍然尚未建成。制度经济学家诺斯提出，改革路径的选择是历史在起作用，经济的发展也是如此，如果我们不知道自己是如何过来的，就不知道今后前进的方向［2］。因此，有必要对新中国成立以来农村社会保障制度变迁的历史进行梳理，从中汲取经验教训以促进未来农村社会保障制度的完善。
学术界对农村社会保障制度变迁的研究十分丰富，从研究的内容看，主要涉及农村社会保障制度变迁阶段的划分、农村社会保障制度变迁的动因、农村社会保障制度变迁的未来展望等诸多方面。
就农村社会保障制度变迁阶段的划分而言，王立剑、代秀亮［3］认为农村社会保障制度经历了国民经济恢复发展背景下的制度萌芽阶段（1949—1978）、我国农村经济体制变革引起的制度恢复与探索阶段（1978—2002）、我国社会建设目标推动的农村社会保障制度改革与发展阶段（2002—2012）、全面建成小康社会以及全面深化改革促进的农村社会保障制度完善与提高阶段（2012年至今）等四个阶段；
王曙光、王丹莉［4］提出农村社会保障制度经历了以集体经济积累为主的低成本农村社会保障制度形成时期（1949—20世纪80年代中期）、集体经济体制调整后的农村社会保障体系探索期（20世纪80年代中期至90年代末期）以及城乡统筹发展和国家—集体功能融合的新型农村社会保障制度构建期（21世纪以来）等三个阶段；
萧子扬［1］则认为农村社会保障制度经历了集体化（1949—1977）、社会化（1978—2011）、社区化（2012年至今）三个阶段；
陈少晖等［5］认为农村社会保障制度经历了以集体经济为依托的阶段（1949—1977）、内化于生产系统的阶段（1978—20世纪80年代中期）、逐步剥离生产系统的社会化阶段（20世纪80年代中期至今）三个阶段。对于农村社会保障制度变迁的动力而言，黄清峰和刘艺戈［6］运用路径依赖、突破到路径创造的方法指出农村社会保障制度变迁是经济系统的内生力量和外生力量共同作用的结果，具体而言，一方面是农业发展的困境以及工业化城市化进程所引起的农民社会风险的增大，而土地的保障功能却迅速弱化；
另一方面是国家财力的增强，中国已经初步具备了加快发展社会事业、改善民生的物质条件和基础。吕旺实和朱善利［7］通过对经济史的梳理，认为农村劳动力和土地资源要素的流动和市场配置，推动着现代农村社会保障制度的建立。王能［8］以制度变迁理论为基础，提出中国农村社会保障制度变迁的动力在于制度供给与制度需求之间出现了非均衡状态，因此农村社会保障制度的改革势在必行。关于农村社会保障制度的未来展望，杨园争［9］185-203提出未来农村社会保障制度应该应对好人口大规模流动、城乡差别以及人口老龄化进程的影响。曹永红和丁建定［10］则从“社会保障制度三体系”的分析框架出发，提出中国农村社会保障制度应该朝着内容体系、结构体系和层次体系三者协调发展的方向前进。
总的来说，学术界对于中国农村社会保障制度的研究成果十分丰富，为未来进一步研究打下了坚实的基础。然而，已有的研究大多是从制度经济学的角度来研究我国农村社会保障制度的变迁，但鲜有学者以马克思的制度变迁理论为基础来分析我国农村社会保障制度的变迁。事实上，马克思比西方经济学家更早地形成了自己的制度变迁模型——国家内生的制度变迁模型，并运用其分析了土地产权制度的变迁［11］，证明了其制度变迁模型的科学性。基于此，本文尝试运用马克思制度变迁模型来分析中国农村社会保障制度的变迁。
马克思在构建其制度变迁模型时，认真研究了国家在制度变迁中的作用，他提出国家会对制度和制度变迁产生影响，并且根据制度供求情况，推动制度从非均衡向均衡过渡，进而推动制度变迁。具体来说，马克思国家内生的制度变迁模型是由以下几个部分组成［11］：
（一）国家收益的最大化
马克思认为，国家推动制度变迁最主要的原因是要实现国家收益的最大化。马克思认为阶级性是国家的基本性质，所谓阶级性即国家是统治阶级统治被统治阶级的工具。因此，所谓国家收益最大化即实现统治阶级的收益最大化。马克思指出当资产阶级上升为统治阶级之后，为了实现自己利益最大化，便运用国家工具来制定能够实现自己利益的制度。例如，马克思在《资本论》第八章以工厂法为例，说明了资产阶级如何运用国家工具来制定适合自己利益最大化的工作日制度。资本主义萌芽时期，劳动还是从形式上隶属于资本，还不能用经济手段强制工人阶级延长劳动时间，便应用国家工具进行立法延长劳动时间，以尽可能多地剥削剩余价值。资产阶级无限制地延长工作日，必然引起工人阶级的激烈反抗，资产阶级为了维护自己的统治地位，不得不运用国家工具通过限制工作日的法律。这说明，在资本主义国家，无论是延长工作日还是限制工作日的工厂法，其本质上都是为了维护资产阶级的利益，为了实现资产阶级收益的最大化，也就是实现资产阶级国家收益的最大化。
（二）国家对制度变迁结果的认可、肯定和完善
马克思指出，在国家产生之前，在原始公社内部“公社所有者的关系不是由法律调节，而是由当地习俗调节的……在乡民、牧民等等之间发生纷争时，应根据当地习俗加以解决，而这些习俗的约束力也是最新的著述都承认的。公社法庭都采用这些习俗”［12］。当国家产生之后，其中某些习俗便逐渐演化为法律，为国家所承认，从不成文的习俗安排转化为成文的制度安排。也就是说，马克思认为国家在制度变迁的过程中，可以对适合于本国的习俗、习惯等不成文的制度安排加以吸收和完善，给予法律上的认可和肯定，从而使其从非正式的制度安排转化为正式的制度安排。
（三）国家可以通过制度移植的方式来促进制度变迁
马克思以西班牙对印度土地制度、英国对印度土地制度、法国对阿尔及利亚土地制度的影响，来说明国家如何通过制度移植的方式促进制度变迁。这里以英国在占领印度之后，将西方一些土地制度移植到印度，促进了印度土地制度的变迁，来说明国家如何通过制度移植的方式来促进制度变迁。第一，英国将法国的小块土地所有制移植到印度的马德拉斯地区。英国殖民政府不是同公社所有者签订契约，而是同土地的临时占有者或者世袭使用者签订契约，如果他们不缴纳一定的税收，将失去土地的占有权和使用权。第二，英国政府将印度公社划分为若干区域，在这些区域中将公社土地转变为各家的私有财产。第三，英国政府通过征收高额税收来促使土地的快速流转和集中。英国政府通过制度移植的方式极大地加速了印度土地制度私有化的进程。
通过对马克思国家内生的制度变迁模型的梳理，可知马克思认为国家在制度变迁的过程中起着重要的作用，是制度供给的重要主体。下面尝试运用马克思国家内生的制度变迁模型，来分析国家如何推动中国农村社会保障制度变迁。
（一）农村社会保障制度的初步建立：强制性制度变迁阶段（1949—1978）
中华人民共和国成立标志着中国历史进入了一个崭新的阶段，建立一套全新的社会保障制度以保障人民基本生活水平，成为一个重要任务。但是，国家成立初期，国民经济几近崩溃、人民生活极度贫困，因此恢复和发展国民经济、提高人民生活水平就成为新中国的第一项任务。伴随着国民经济的基本恢复，社会主义改造的基本完成，农村基本形成了以人民公社为标志的集体所有、集体经营的经营制度。
在这样的历史背景下，由国家主导的农村社会保障制度逐步建立起来，形成了以五保供养制度、合作医疗制度以及自然就业制度为主的农村社会保障制度。
其一，五保供养制度。五保供养制度始于1956年农业合作化时期，于1958年《农业发展纲要》正式表述为“保吃、保穿、保烧、保教、保葬”这五类基本保障项目［13］。五保供养制度的保障对象主要是农村缺乏、丧失劳动能力的以及没有子女的人口。其二，医疗合作制度。医疗合作制度是1959年全国农村卫生工作会议召开之后，在总结了陕甘宁边区“卫生合作社”以及山西平县医疗合作的经验基础上，向全国推广并建立起来的一种医疗制度。直到改革开放前，全国赤脚医生超过477.74万人，卫生员也达到166.61万人，农村医疗合作社覆盖率达到90%［9］。医疗合作制度在新中国在保障农民健康、提高农民身体素质方面起到了极大的促进作用。其三，自然就业制度。自然就业制度是随着人民公社制度建立而形成的一种就业制度。农村集体经济组织成员到了一定年龄，具备一定的劳动能力之后，可以直接参加集体经济组织的劳动，实现就业。
这一时期，农村社会保障制度的主要特点有：其一，农村社会保障主要依托于农村的集体经济组织的经济和物质支撑［4］。据统计，1984年我国农村共有五保户255.09万户，合计296.13万人，其中有农村集体经济给予保障的占90.9%，由国家给予保障的仅占8.6%［14］。其二，农村社会保障与农村生产系统高度重合，社会保障的组织边界与生产系统的组织边界相一致［5］；
其三，这一时期的农村社会保障制度的变迁主要是由于国家的推动，是由国家设计并实施了这一时期的社会保障保障制度。
国家之所以在这一时期设计并实施此种社会保障制度主要是为了实现国家长期利益。在实现了新民主主义社会向社会主义社会的过渡以后，即三大改造完成以后，国家的主要矛盾由社会主义道路与资本主义道路之间的矛盾转化为落后的农业国与先进的工业国之间的矛盾。为了早日建成先进的工业国以满足人民群众日益增长的物质文化需要，当时实施了重工业优先的发展战略。为了适应重工业优先发展的战略，国家设计了集体所有、集体经营的人民公社体制，从而实现农业对工业的支持。在当时国家并不富裕的条件下，为了实现重工业优先发展的战略目标，农村的社会保障必须而且只能依托于人民公社，由农村集体经济组织自我承担组织内部的社会保障。
（二）农村社会保障制度的探索与恢复：摸着石头过河阶段（1978—2011）
1978年底农村家庭联产承包责任制改革掀开了改革开放的大幕，随着“三级所有、队为基础”的人民公社体制的解体，依托于集体经济组织的农村社会保障制度也逐步失去了作用。在旧的农村社会保障制度不能适应社会发展的要求之后，建立新的社会保障制度的任务便逐步提上了议程。但是，这一时期由于农村商品经济的发展、人口结构的变化、人口流动加快等原因，国家对于建立什么样的社会保障制度并没有一个完整的规划，只能摸着石头过河，逐步探索。改革开放之后，对农村社会保障制度的探索，主要抓两个重点，一个是养老保险，另一个是医疗保障。而且这一阶段对农村社会保障制度的探索的重要成就就是新型农村养老保险制度和新型农村合作医疗制度相继确立和逐步完善。
就农村养老保险制度而言，随着人民公社体制的解体，农村五保制度没有了集体经济组织的经济支持而失去了作用，探索新的养老保险制度势在必行。80年代中期，为了适应家庭联产承包责任制改革的普遍实施，民政部下发了经国务院审核通过的《关于探索农村基层社会保障制度的报告》，要求各地自主探索新的农村社会保障制度。在总结各地农村几年的探索经验的基础上，民政部在经过酝酿之后，于1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，提出了建立“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家政策支持”的农村社会养老保险制度。但是经过几年的发展，这一方案并没有能够顺利执行，且遭受了很大的阻碍，直到90年代末，农村社会养老保险制度的参保率都没超过10%。基于此，国务院于1999年发出了《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》，要求各地停止办理“农村社会养老保险”的新业务，对农村社会养老保险进行清理整顿［15］。由此农村养老保险制度的探索进入了较长时间的停滞期。直到2009年，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开始探索“建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套”，拉开了新型农村社会养老保险试点工作的序幕。新农保由2009年覆盖全国县市的10%，逐步扩大到全国［4］。医疗保障制度的探索与农村社会养老保险制度的历程基本相似，也经过了90年代末的停滞与整顿，于新世纪初提出建立由政府资助加个人缴费的新型农村医疗合作制度。
这一阶段农村社会保障制度变迁最大的特点就是国家采取摸着石头过河的改革方式，逐步引导农村建立新型社会保障制度。具体来说，就是国家不是直接设计农村社保保险制度，而是在提出指导意见的基础上，让各地进行自主探索。国家在总结各地经验的基础上，开始在90年代初构建农村社会保险制度。在90年代探索成效不高的情况下，中央政府提出清理和整顿，以总结过去工作成效不高的原因。在总结经验教训的基础上，于新世纪再度开展了新型农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度的试点工作，进行农村社会保障制度的改革试验。
（三）农村社会保障制度的整合与完善：加强顶层设计阶段（2012年以来）
农村社会保障制度改革在摸着石头过河进行了30年之后取得了重大成效，尤其是随着城乡社保制度的全面覆盖，我国已经进入了全民社保阶段。虽然我国农村社会保障制度改革取得了重大成效，但改革仍未完成，不仅如此，改革已经步入了深水区，面临如城乡分割、人口老龄化、人口流动性增强、制度衔接等诸多挑战和困难。对于如何克服农村社会保障制度改革所面临的困难，党中央提出了在改革过程中需要加强顶层设计。加强顶层设计关键是两点，一是有的放矢，抓核心、抓重点；
二是要进行理论上的创新，运用创新性思维指导进一步的改革［16］。与此同时，资料显示，2011年国家财政收入为10 374亿元，是1978年的91倍；
2010年中央和地方财政共安排16 312亿元投入到社会保障、就业与住房领域［6］。这为加强顶层设计、统筹推进农村社会保障体系改革奠定了坚实的物质基础。
党的十八大报告提出“统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”［17］的指导思想，为全面深化农村社会保障制度改革提供了理论指导。在统筹推进城乡社会保障体系建设的指导下，农村社会保障制度改革更加系统化、协调化。其一，就养老保险制度而言，2014年国务院颁布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保与城居保合并实施，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，实现了制度名称、政策标准、管理服务和信息系统的统一，迈出了破除城乡二元结构的重要一步［18］。其二，就医疗保障制度而言，国务院于2016年颁布了《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，《意见》在总结城镇居民医保和新农合运行情况以及地方探索实践经验的基础上，明确并轨要整合基本制度政策，统一覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理和基金管理，同时要理顺管理体制，整合经办机构，创新经办管理，提升服务效能［9］245-246。
新中国的农村社会保障制度变迁经历了改革开放前的国家主导的强制性变迁阶段、改革开放后的摸着石头过河阶段以及全面深化改革时期的加强顶层设计阶段共三个阶段。史可明鉴，通过对新中国成立以来农村社会保障制度变迁的梳理，可以发现国家在制度变迁中扮演着相当重要的角色，是制度的主要供给者。这充分说明了马克思国家内生的制度变迁模型是符合我国农村社会保障制度变迁的实际情况的。因此，在未来推动农村社会保障制度改革时，应该更加充分重视和发挥国家在制度供给方面的作用。
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