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庞立艳
（北京科学学研究中心，北京 100089）
基础研究是科学技术发展的源泉，在国家创新活动中占据重要地位，基础研究领域的科学大师、重大科研成果、先进研究设施和高效研究网络是国家科学技术发展水平的重要标志，是综合科技实力的重要表现方式［1］。当前我国遭遇的“卡脖子”问题究其根源在于基础研究薄弱，既包括缺乏突破性原创理论成果，也包括研究成果与产业需求衔接不畅——促进基础研究成果产出和加速成果转化已成为当前我国科技创新面临的重要现实问题。习近平总书记在2020年10月16日中共中央政治局第二十四次集体学习时强调“要提高量子科技理论研究成果向实用化、工程化转化的速度和效率”。2021年3月16日在《求是》杂志发表《努力成为世界主要科学中心和创新高地》，指出“要加大应用基础研究力度，以推动重大科技项目为抓手，打通‘最后一公里’，拆除阻碍产业化的‘篱笆墙’，疏通应用基础研究和产业化连接的快车道”。2021年7月19日，李克强总理在考察国家自然科学基金委员会时说：“我们到了要大声疾呼加强基础研究的关键时刻”。政府是基础研究的主要支持者，而科技项目是政府部门引导基础研究发展的重要抓手，进一步提升科技项目管理决策水平尤为重要。本文分析了以基础研究著称的美国国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）的项目决策方法及成功经验，以期为我国加速基础研究成果产出和转化应用提供决策方法借鉴。
基础研究是科学技术活动的一个基本类型，由于其自身特征，长期以来被人们等同于纯学术、纯理论研究，与应用、产业化等活动距离甚远。然而，无论从概念起源还是发展特征来看，基础研究与“应用”的联系无法割裂，并且随着现代科技的快速发展而越发紧密，尤其是在19世纪末20世纪初科学和技术融合发展后。19世纪末，美国学者司托克斯在《基础科学与技术创新：巴斯德象限》一书中提出，以法国生物学家巴斯德的工作为典型代表的“应用引起的基础研究”构成了一类特殊的科学研究类型，这类被司托克斯称为“巴斯德象限”中的科学活动，在科学知识生产与应用“二元分立”的契约结构中被明显地遮蔽了，在布什的理想模型中也被明显地忽视了［2］。这一研究颠覆了以往国家科学政策制定的基础——科学知识生产与应用的线性模型，并提出科学认识和技术水平之间的双轨道互动模型。此后，这类由应用引起的基础研究越来越多地得到各国政府的重视和青睐，同时，越来越多的实践证明有相当大的一部分基础研究与实际应用紧密联系，二者之间的距离越来越短，因而越来越受到世界各国的重视。加快基础研究成果进入市场的步伐，加速基础研究成果向工业界的转移，是西方国家朝野上下关注多年的问题［3］。
相对其他研发活动，基础研究风险高、回报高、难度大、周期长的特征更加突出，并且具有明显的公益属性，这些特征决定了政府是基础研究的主要资助者，而资助方式主要是科技计划项目。2020年，习近平总书记在科学家座谈会上的讲话中提出“基础研究一方面要遵循科学发现自身规律，以探索世界奥秘的好奇心来驱动，鼓励自由探索和充分的交流辩论；
另一方面要通过重大科技问题带动，在重大应用研究中抽象出理论问题，进而探索科学规律，使基础研究和应用研究相互促进。”这里阐述的是基础研究来源问题，基础研究项目从源头角度可以分为“自上而下”和“自下而上”两类，前者突出使命导向，重点依据国家发展战略方向确定研发目标，后者突出自由探索，研究者根据自身兴趣、需求等确定研发目标。从科技计划管理的基本模式来看，这两类项目分别对应着两类科技计划管理模式：“连接模式”和“分离模式”［4］，其专业化项目管理模式则分别对应着项目经理人模式和同行评议模式［5］。由政府主导的有具体应用目标的基础研究通常属于突出使命导向的“自上而下”型项目。
DARPA是在基础研究领域取得巨大成功的典型案例，其成立初衷是避免美国在军事上遭遇他国的技术突袭，之后逐渐演化为确保美国在军事上保持技术领先，这直接决定其研发方向的前沿性、前瞻性、尖端性，我们熟知的互联网、无人机、GPS导航等技术都源于此机构。DARPA的研究着眼于潜在的未来军事需求，据此确定研发方向和目标，是典型的使命导向、由应用引起的“自上而下”型基础研究。DARPA起初以资助基础研究为主，随后越来越关注具有应用导向的基础研究及应用研究，同时逐渐将项目管理向后期开发及产业化扩展。DARPA意识到，必须协调打通基础研究、应用研究、验证试验到产业化各环节，实现从科研成果到产业化的成功跨越［6］。DARPA支持的项目一般都是短期的，研究周期在3～5年，这足以说明以应用为导向的基础研究完全可以在短期内实现成果转化应用，DARPA任期最长的局长特瑟说“DARPA为人所妒的原因就是他把科技投入实用的能力远强于其他任何地方”，而这种成功离不开其在长期实践过程中形成的一套独具特色又行之有效的决策方法。本文研究DARPA项目决策重点围绕项目立项、项目实施、项目退出三个阶段。
2.1 基本决策模式
DARPA是专业化的管理机构，其行政管理和专业技术管理之间的边界非常明确，本身不从事研发活动，仅作为连接不同研发领域思想、资源和人员的纽带［7］。“专业化管理机构”的定位决定了其决策模式整体上分为两个层次，一是政府层面的管理决策，二是项目经理人主导的技术决策。管理决策是通过自上而下的过程定义问题，负责提出技术难点，技术决策则通过自下而上的方式来发现创新灵感，提出解决问题的思路［5］。在具体决策职责上，管理决策主要围绕研发方向、项目经理人的选择等，技术决策则围绕项目实施过程中的具体事项，包括技术方案确定、技术来源选择、项目执行团队选择、项目进展方向把控等。
在DARPA决策模式中，DARPA和项目经理人是两个关键中枢，DARPA是连接用户和项目经理的纽带，项目经理是连接DARPA和科学家的纽带。这种边界明确又紧密连接的决策模式成功地将国家或商业需求与科学家的研究专长很好地联系起来，实现基础研究与现实应用的良好衔接。
2.2 管理层面的决策
DARPA项目的管理决策在立项阶段和退出阶段较为突出（项目实施阶段主要是技术决策），其中立项阶段的管理决策主要围绕两点，发现新的方向和合适的项目经理人；
退出阶段的决策也分为两类，研发成功项目的转化应用和失败项目的评估与退出。
2.2.1 立项阶段的管理决策
1）如何发现新的方向
思想是DARPA的灵魂，其所谓的思想就是要“看见”人所未见的研发问题和需求、方向和领域［8］，既包括新的潜在需求又包括新的前沿问题，这是实现颠覆性创新的起点。
在发现新的潜在需求上，DARPA重点通过三种方式进行决策：一是与需求方保持长期广泛联系。DARPA是跳出美国军方之外的独立机构，军方是其客户。DARPA与军方建立了良好的沟通协作机制，经常开展实质性的思想交流与碰撞，甚至直接参与到一些军事演习中，竭力探索未来的潜在军事需求［9］。二是利用协同机制。DARPA在长期的科技管理工作中，打造了一张协同创新网络，涵盖国内政、产、学、研多方机构和人员，并非常重视从中挖掘并吸收这些机构和人员的建议。三是大数据挖掘。对于国际技术前沿的捕捉，DARPA非常注重采用大数据手段进行调研和挖掘，确保全方位获取颠覆性技术的灵感。
在发现新的前沿问题上，DARPA的决策方法重点包括三个方面：一是“外行指导内行”。DARPA经常聘用领域外专家，从新的视角看问题，跳出科研看科研，甚至连DARPA局长都可能是“圈外”人（DARPA首任局长是时任通用电气的副总裁）。DARPA还通过人员轮换（平均周期为4年）、聘用“新人”来打破学派之墙，并在资助项目时避免“同样的一群人资助另一群同样的人做同样的事情”［8］。二是实地调研。实地调研是DARPA的常规做法，DARPA的工作人员尤其是各办公室主任经常访问领域内著名科学家、团队、研究机构，了解技术最新进展和科学家们的最新思想，从而掌握本领域最前沿的动态，为DARPA未来研究方向做好储备。三是快速营销会议。快速营销会议是DARPA发现新思想（同时也是发现人才）的典型方式，是为极具想象力的人敞开的大门，任何看起来绝不可能甚至荒诞不经的想法，在这里都会受到极大的尊重，无论想法来自权威人士还是无名小卒。有合作意向的机构或者个人都可以与DARPA局长面对面进行几十分钟或几小时的推销，如果能够成功吸引局长的注意，可能被当场决定给予预算支持［10］。我们所熟知的互联网最初就是通过这样的方式获得支持的。1966年，DARPA信息处理技术办公室的鲍勃·泰勒提出计算机互相通信的想法，仅仅用了20分钟向时任DARPA局长推销这个想法，当场获得预算支持［11］。
2）如何发现合适的项目经理人
项目经理人制度是DARPA模式得以成功的关键，因此发现并聘用合适的项目经理人是DARPA和DARPA局长最为关注的事情。DARPA项目经理人的发现方式分为常规方式和非常规方式，其中常规方式包括三类：一是公开招聘。DARPA各个办公室根据研究需求和职位空缺情况公开招聘项目经理，一般要求有五年以上工作经验，同时具备优秀的组织能力、专业水平、管理经验和投资经验。二是构建人才网络，择优筛选。DARPA通过已经开展的项目，构建了一张网络，涵盖以往参与过项目的科研人员，根据需求从中择优选择。三是同行推荐。通过曾经担任或正在担任DARPA项目经理的人员进行推荐。
非常规方式是对常规方式的有益补充，确保不遗漏优秀人才，包括两类：一是快速营销会议。这种方式既用于发现新的前沿问题，也是DARPA寻找项目经理的方式之一。二是点对点挖人。通过猎头公司、主动搜索挖掘等方式锁定目标并努力促成合作。
2.2.2 退出阶段的管理决策
“退出”是相对于研发者而言，对于项目来说是研发阶段的结束，成果转化阶段的开始。项目进行到退出阶段，大体上有两种结局——成功和失败，DARPA对项目成功的定义不单指研发成功，而是包含了开始步入应用的含义。DARPA项目有关退出的决策从立项便已开始，并且由管理机构和项目经理同时推进，故对退出阶段的分析不区分管理决策和技术决策。退出阶段的决策方法主要包括三个方面：
一是立项阶段即建立研发与应用的联系。DARPA项目无论成功或是失败，都要具备潜在的高回报。所有研究承担者在立项阶段都必须回答DARPA七个问题，其中之一是“它退出DARPA的机制是什么？当你把这项技术发展和转化成一种新的技能或者是一种真实的产品时，谁会为之买单？”［5］由此可见，所有的研发活动在立项之初就有明确的应用目标以及有能力承受相应成果转化成本的接盘者。这也是DARPA项目能够在短期内实现成果转化应用的关键。当项目经理只具备碎片化的想法时，DARPA也会帮助其与未来应用客户建立联系，确保研发与应用之间保持一条畅通的道路，促使DARPA撤出后项目能够步入应用或继续获得研发支持。
二是实施阶段与应用方共同推进。在项目推进过程中，以军事应用为目的的项目全程保持与军方深度沟通，随时挖掘、发现新技术在军事应用上的“机会窗口”。以产业应用为目的的项目，在实施过程中项目经理会邀请产业界人士参与研讨会，通过知识共享保证项目朝着应用方向稳步推进，直至项目成果得到有意向开展成果转化的企业董事会关注进而获得投资，项目经理才会完全退出。还需进一步开展深入研发的项目，项目经理会提供第三方验证，使技术路线获得外界认可，从而获取其他机构的继续资助［5］。在推动军方产业化过程中，DARPA可以借助国防部权威，利用行政指令强行推动产品进入政府采购程序［12］。
三是充分挖掘、保存和利用失败项目的价值。基础研究领域“成少败多”，DARPA也不例外，大部分项目是以失败告终的。对于失败项目，DARPA需要证实在目前科技水平下无法达成项目目标。宣告失败的项目并非完全被放弃，随着科学技术的不断进步，当项目重新具备再开发的条件和价值时，DARPA会重启项目。找到失败的原因也十分重要，失败并不意味着整个项目都不行，即使最终的结果并不是希望的，但在这过程中获得的技术知识，对未来的相关项目也可能有很大价值［13］。
2.3 技术层面的决策
2.3.1 立项阶段的技术决策
项目经理人在获得任命后会获得一定额度的年度经费支持，根据DARPA确定的方向去寻找新的技术来解决问题，也就是进行项目的技术决策。DARPA项目不采用“同行评议”来规避“风险”，且不对项目预设具体成败指标［14］，立项阶段的技术决策方法主要包括四类：一是与需求方沟通联系。DARPA的项目经理与军方高官保持着密切联系，以获取最符合军事应用需求的项目选题。二是头脑风暴。包括正式制度和非正式制度两种，正式制度是DARPA建立了一些专门机构来帮助项目经理召集顶尖科学家进行头脑风暴，其中最著名的是国防科学研究委员会，每年7月份召开为期约一个月的研讨会，围绕几个确定的主题进行讨论［15］。非正式制度是指项目经理以个人名义召集科学家进行研讨。三是实地调研。项目经理经常出差寻找符合自己方向的潜在项目。四是互补性资助。尽管DARPA有鼓励创新宽容失败的好氛围，但在项目上经常同时资助不同的研究团队开展同一个项目的技术互补型方案［16］，这样做并不是为了避免失败，而是为了降低由技术决策失误带来的风险，从而能够给自己发现更好项目的机会。
2.3.2 实施阶段的技术决策
优化技术方案是实施阶段技术决策的根本出发点。DARPA项目在整个实施阶段都是开放的，随时可对原定技术方案进行调整甚至更换，以保证技术方案在认知范围内的最优化。在这个过程中，项目经理主要采用三种方式进行技术决策：一是定期研讨会。DARPA项目组下设若干研究工作组，定期召开不同范围的研讨会，包括每周内部讨论会、每月子系统碰头汇报会、每季度联席会议等，在季度联席会议上，项目经理根据研究组汇报的进展情况做出终止、调整或增加预算等决策，并且随时吸纳新的技术方案。DARPA每年约20%的技术方案会被取代，被取代者通常会得到补偿［17］。二是公开征集。DARPA项目的实施过程非常透明，通过一套成熟的机制向全社会公开项目信息，在项目执行遇到困难时则公开向全社会征集解决方案，通过向社会公开征集创新创意、组织各类竞赛及开展“众包”活动等方式，广泛汇集社会力量推动创新［18］。三是“把鸡蛋放在不同篮子里”。DARPA在项目实施过程中往往不愿意把所有赌注压在一个技术方向上，会通过各种方式开辟不同的技术路线去解决相同的问题［19］，例如通过数据挖掘，若发现两个科学家在采用不同路线研究相同的问题，则会同时进行资助。
尽管DARPA也有很多失败项目，但其成功的项目大部分对美国甚至是全人类的生活、工作以及战争方式产生了颠覆性的深远影响，甚至改变了游戏规则，从而持续支撑着美国科技的领先地位，这也是基础研究的魅力所在。DARPA项目决策方法有很多值得我们借鉴之处，以下分别就促进基础研究成果产出和加速基础研究成果转化两方面进行剖析。
在促进成果产出视角上，DARPA的项目决策方法重点突出四个特征。一是求新，DARPA的标新立异贯穿于整个项目决策中，包括研发方向选择、项目经理选择、技术方案选择等各个方面，在实现“求新”的目标中尤为重视调研和竞争。以研发方向选择为例，其出发点并非满足现实需求，而是满足未来的潜在需求，为此DARPA的管理人员和项目经理都非常深入地去了解军方，基于现实的调研做出面向未来的决策。需求调研是其捕捉方向最重要的做法，方法很普通，但做到“长期、深入”就显得弥足珍贵。竞争贯穿于整个项目执行过程中，通过定期研讨、面向全社会征集等手段不断促进技术方案的更新升级，以达到更加“人所未见”的高度。二是开放，DARPA项目从始至终都是开放的。通过快速营销会议发现新人和新思想。研究过程全程透明公开、接受外界挑战甚至替代，不断吸纳新思想、新方法、新技术。围绕项目培养研究者社区，通过研究人员的协同合作提高科研效率。对推进项目有益的人和事完全持开放态度。三是时机，新思想的产生是随机的，抓住时机并付诸实践就可能占据领域的先机，否则只能甘于人后。DARPA的快速营销会议、定期研讨会、公开征集等决策方法是随时捕捉新思想的重要手段，随时进行立项而不是集中开展。四是包容，一是对听起来异想天开的人和思想的包容，这是快速营销会议方式能够存在的基础；
二是对失败的包容，一时失败并非彻底失败，时机成熟后可重启项目。
在促进成果转化视角上，DARPA的做法实质上是着力于构造良好的产业生态系统，基于此，其项目决策方法重点突出三个特征。一是重视需求。DARPA项目在管理决策和技术决策上都非常重视需求，大部分项目都是经过深入的需求调研而确定，即使是碎片式的新想法DARPA也会帮助寻找应用渠道，建立研发与应用的对接，而后才进入研发阶段。二是注重协同。DARPA在多年的研发管理工作中，搭建了一张由来自政府、军方、研究机构、企业等各类高端人才组成的协同创新网络，这些人才因项目需求不断地以各种排列组合临时组建成项目团队，在需求、研发、转化应用各个环节上各司其职。成果应用方从立项开始全程介入，与研发人员保持深度沟通，直至成果达到预期的成熟度后移交给应用方才彻底退出。三是复合人才。DARPA最重要的人才是项目经理，项目经理通常具备科研、投资、产业等多元背景，既了解业内前沿动向又能够打通成果应用渠道，可以说贯穿整个创新链条。
当前，在国外形势和国内需求双重因素驱动下，我国基础研究开始进入由量到质转变的阶段，要实现“卡脖子”技术突破，领先未来科技，必须促进基础研究成果的产出和转化应用。DARPA在基础研究取得的成就支撑美国科技保持全球领先的案例表明，在当前科学技术发展特点和形势下，通过政府部门的有力引导，基础研究在短期内不仅可以实现高水平成果产出，还可以实现成果的转化应用。因此，DARPA的成功经验对我国推动基础研究发展具有多方面的借鉴意义。
4.1 完善灵活、开放的项目决策制度
基础研究具有高度不可预知性，立项时往往不确定既定技术路线是否能够达成研究目标、哪些方向会产出成果。基于基础研究的这种特性，DARPA随时根据项目进展情况和内外部条件变化做出调整甚至是颠覆既定路线的决策。我国基础研究决策可借鉴其成功经验，进一步完善相关决策制度，使之更符合基础研究发展规律，更加灵活、开放。
一是鼓励项目管理团队随时接纳新思想。鉴于新思想产生的不确定性，在当前定期集中征集、启动研发项目的基础上，探索建立随机的自由式立项决策制度，弱化预算、拨款等限制因素，以新思想的先进性、可行性为立项根本依据，确保把握先机。项目研发过程中可采取阶段性研讨等形式不断对当前技术方案的先进性、可行性进行分析，根据研讨结果做出继续、调整、替换等决策。在我国，传统科技计划项目管理模式一般具有明确的申报时间限制，目前刚开始有所突破，例如深圳市2020年设立“揭榜奖励制”，无需事前立项，只要揭榜主体达到悬赏标的要求，即可备案揭榜，这在项目申报管理上取得重要突破，但目前只限于既定目的的项目研发。借鉴DARPA项目决策经验，可探索在研发目标设定上也采取类似做法，将新思想不断吸收到科技计划中。
二是进一步推进研发过程的公开化。探索将不涉及国家秘密的项目研发过程向社会公开，引导公众参与到项目研发过程中，挖掘“外行指导内行”的颠覆性力量，一方面广泛征集更加先进的技术方案，另一方面听取公众对项目研发的质疑并寻求解决方案，促进既定技术方案的优化升级。
4.2 探索建立基础研究项目的协同机制
当前学科发展的交叉性以及从研发到产业化过程的复杂性使得科学研究和成果转化越来越需要协同机制，DARPA管理过程中构建的协同创新网络在项目研发中发挥了重要作用。对于我国基础研究而言，可以借鉴其协同机制，探索建立适合我国国情、贯穿创新链的协同制度。
一是完善调研制度。调研是发现新思想、发现人才、发现用户的最直接且行之有效的手段，可探索建立项目管理团队的调研制度，以便更加充分地了解、挖掘研发活动所需的各种要素。我国有关科技计划项目的系统性调研制度较少，本文仅了解到2019年南宁市科学技术局发布《南宁市科技计划项目调研工作制度》，明确提出“通过专家评估评审的南宁市科技计划项目应进行项目调研，没有经过调研的项目不得列入立项建议”，此项制度意在加强对已通过评审的科技计划项目的合理性和可操作性进行实地考察，无疑能够提高财政资金的使用效率。但制度仅针对已评审项目，可借鉴DARPA经验，探索将调研制度的范围进一步拓展至立项评审前，提升项目管理者对相关领域整体资源情况的全面认知，提高项目承担团队筛选的精准性。
二是探索培育研究者社区。通过实施互补型资助机制等途径，可将研究同一主题但技术方向不同的团队聚集在一起，适时研讨交流研究思路和进展，围绕项目逐渐培育研究者社区，通过研究者之间的协同提升科研效率、拓展科研广度，同时为以后开展相关研究做好人才储备。当前，我国科技管理体制改革中的“赛马制”在国家以及重点省市逐渐得到实施，例如，2020年深圳市科技创新委打破常规，采取“赛马制”组织实施疫情防控科研攻关，在推动深圳抗疫关键核心技术攻关方面取得积极成效。“赛马制”与DARPA实施的互补型资助机制类同，不同的是，“赛马制”重点目标在于“优中选优”，被淘汰的项目团队或科研人员无缘后期研发，而DARPA通过互补型资助等途径搭建了一个协同创新的研究者社区，充分利用和挖掘相关领域人才，即使是在比赛过程中淘汰的团队或者科研人员，这对我国科技管理体制改革具有积极借鉴意义。
三是探索应用方全程参与的研发机制。基础研究本身不确定性较强，研究过程的每个阶段都可能出现不符合预期的结果，因此越早建立研发与应用的对接，成果与预期应用的差距可能越小。以应用为目标的基础研究要与需求紧密结合，将成果应用方纳入研发过程是提高基础研究成果应用成功率的有效途径，应建立应用方从立项阶段就介入整个研发过程并参与项目决策的机制，实现科学研究与应用目标全程紧密结合，从而提升研究成果应用成功率。随着企业创新主体地位的不断提升，我国科技计划项目越来越多由企业牵头，这对提升科技成果转化成效具有积极意义。对于产学研联合承担的项目，有必要严格考察产学研联合研发必要性、合作各方能力及成果推广保障条件，并在项目实施过程中保持成果应用方的全程深度参与。
4.3 完善项目退出机制
良好的项目退出机制具有促进成果转化、营造宽容失败环境、激发创新热情的积极作用，DARPA针对研发成功的项目向应用方转移、研发失败项目的退出与重启、研发中途被其他技术方案替代等情况都有相应的机制安排。我国基础研究应进一步完善项目退出机制，以求无论成败都能够实现应有的价值。
一是立项时明确项目退出机制。这与上述“探索应用方全程参与的研发机制”是同一件事，实质上是一种深度的“产研”融合，立项之初即对成果转化应用有明确的规划，如研发方与应用方的职责、研发方何时退出项目、后期利益如何分配等。这就要求立项时加强对合作必要性、各方能力、成果应用保障条件等的评审力度，而不是仅仅注重研发内容、路线等方面。
二是做好失败评价机制与预案。基础研究项目研发失败是普遍现象，对于失败项目的评价非常重要，好的失败评价机制对未来研究具有积极促进作用，例如能够维护和激励研发人员的热情、发现未来的可能研究方向、打造宽容合理失败的环境等。失败评价应与处置预案相结合并注重分类：一是由于需求不足或现有科学技术水平无法满足研发要求导致失败的项目，应暂时搁浅并作为储备项目，待条件成熟后重启。二是由于技术路线错误导致研发失败，或者发现更好的技术路线，应考虑继续支持或另寻团队研发，更换团队时应对原有团队有所补偿。三是确定研发方向无法实现，应及时停止，但并不意味着整个项目都是徒劳，应深入挖掘失败原因，并总结、积累研发过程中获得的技术知识以备未来研究所需。以上三类均属于合理失败，应予以宽容，对于不合理的失败，如立项考虑不充分甚至弄虚作假等导致的失败，应对相关人员的科研诚信进行记录，在未来项目支持上需慎重考虑。
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