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王海燕，信洪波，马 明，赵咏馨，高中华，迟归兵，张耀中*
(1.山东省农药检定所，山东 济南 250100；
2.山东省郓城县农业农村局农业综合执法大队，山东 郓城 274700)
2017年，修订的《农药管理条例》(以下简称《条例》)设定了农药经营许可制度，原农业部颁布了配套规章《农药经营许可管理办法》(以下简称《办法》)以及相关指导性文件，行业企盼多年的农药经营许可制度自同年8月1日起在全国范围内正式施行。山东省立足农药实际，严格贯彻落实《条例》《办法》，健全省内规章制度建设，制定审查标准以规范农药经营行为，加强经营许可证后监管，压实农药许可监管责任，确保农药经营许可管理制度在山东有效落地，切实保障用药安全。
1.1 制定农药经营许可系列配套规章制度 山东省以《条例》《办法》为准绳，结合山东农药经营管理实际，通过以下措施完善农药经营许可制度体系建设。一是以部门规范性文件的形式，印发了《山东省农药经营许可审查细则(试行)》，将许可申请与受理、材料审查和实地核查、农药经营许可证核发等各环节进行规范，不但严格遵循了《条例》《办法》等上位法，又紧密结合了山东工作实际，增强了地方农药管理的适应性。二是出台《山东省限制使用农药定点经营布局规划》，根据各市县农作物种植面积、乡(镇、街道办事处)数量，本着充分保障限制使用农药需求的原则，经过评估论证设定了1 000个限制使用农药经营机构名额，并将名额分配到各市，再由各市在辖区内统筹安排。三是编制《农药经营许可服务指南》，通过门户网站等多个渠道公开发布，指导市县制定本级农药经营许可申办指南，统一审查标准、办理流程，方便申请人办理农药经营许可事项。四是成立山东省农药管理评审专家库，在全省范围内遴选农药管理、农药执法、农药使用等领域专家100人，在实地核查等环节实行专家审查负责制。同时，印发《山东省农药专家库审查专家行为规范(试行)》，以此规范审查行为，为农药经营许可公正性审查提供有力的制度保障。
1.2 建立协调高效的体系队伍 《条例》《办法》颁布以来，正值省市县各级单位机构改革，结合农药管理机构职能调整、人员分流划转等问题实际，多措并举积极推进农药许可管理工作。在省级层面成立农业农村厅农药管理工作领导小组，省厅主要负责同志任组长。省厅行政许可处负责农药经营许可申请的受理，种植业管理处加挂农药管理处牌子，负责经营许可管理的日常工作，省农药检定所等事业单位负责技术保障。同时，通过厅领导带队调研、全省经营许可工作调度等多种形式加强调度指导，督导市级健全机构队伍。目前，16个设区市参照省厅做法，将农药经营许可管理职能落实到行政单位。其中，济南市、青岛市专门成立了行政处室。另外，在县级区域由综合审批服务机构承办农药经营许可的大背景下，不要求机构对口，将职责职能对接作为工作重点，总结推广“双联系”等经验做法，指导市、县与综合审批服务机构加强沟通交流，做到管理资源共享、信息互通，形成“同级横向之间强联系、上下级纵向之间强指导”的工作推进机制，实现有机构理事、有人员办事的目标。
1.3 全面开展农药经营许可 在全省范围内严格规范实施限制使用农药经营许可。在符合所在市、县定点布局的要求下，申请者通过省政务服务网提交申报资料，形式审查合格后，在专家库随机抽取人员组成实地核查组，由评审专家委员会集体研究，形成许可意见，向社会公示，无异议后作出核发或者不予核发许可证的决定。截至2021年底，全省核发限制使用农药经营许可证525个。省厅积极回应农药行业诉求，将从事出口和原药贸易的经营公司，不列入农药定点规划。贯彻落实“放管服”改革精神，将办理变更经营者名称、法定代表人(负责人)，补发经营许可证等事项优化为即办件，其他变更事项由20个工作日压减至7个工作日，大大减少了许可时间，促进了农药出口和行业发展。省厅在指导县市做好日常经营许可工作时，通过开展体系培训、工作督导、信息调度统计等措施，督促各地推进本辖区经营许可发证进度。截至目前，市县累计核发农药经营许可证4.2万个，基本实现了持证经营率100%的目标。农药经营主体数量较经营许可制度实施前有明显的下降。在落实好信息技术保障工作方面，通过开发完善山东省“农药监管图”农药监管平台，将农药经营许可办理、数据统计分析、使用台账管理等多种功能集中到网上“一张图”，并及时将农药经营许可等信息上传中国农药数字监督管理平台，便于公众查询，接受社会监督。
1.4 加强许可后的监督管理 山东省率先出台《山东省农药经营日常监督管理办法(试行)》，省、市、县三级依据办法每年制定农药经营监督管理工作计划，分级对农药经营主体实施监督检查，确保农药经营主体持续符合农药经营许可的条件，实现农药经营许可监管日常化、经常化。大力开展专项清理整顿行动。省级连续5年开展专项检查行动，下发清理整顿文件10余件，开展经营单位农药产品质量监督抽样检查3 000余批次。各地也通过开展无证经营农药“清零”等行动，对辖区内的农药经营主体开展监督检查，督促获证的农药经营单位严格落实经营人员、营业和仓储场所、设施设备、计算机管理系统、管理制度等方面要求，严肃查处无证经营、超范围经营、经营假劣农药等行为，有效规范了农药经营秩序，净化了农药市场环境。
1.5 积极探索农药经营许可管理的方法 充分利用实行农药经营许可这个抓手，全面指导市县探索创新农药经营监管的有效路子。济南市创建“六要素”模式，推行智慧监管，累计投资700多万元，建立健全监管平台，农药经营门店实时上传进销数据，市、区(县)和经营主体三级平台数据互联互通。青岛市、潍坊市实行分级管理，将农药经营单位分为优秀(A级)、良好(B级)、合格(C级)、差(D级)四个等级，根据分级实施不同程度的监管。潍坊市2020年创建了100家农药标准化经营门店，市财政为每家门店提供了3 000元资金补贴，提升农药经营规范化标准化水平。《条例》《办法》颁布后，淄博市财政列支专项培训经费200余万元，开展了全市农药经营管理人员大培训、素质大提升行动，培训3 000余人次。聊城市加大工作创新力度，建立村级回收、乡镇暂存、县级贮存销毁的农药包装废弃物回收处理工作体系和模式，2020年全市各级落实到位专项经费1 000余万元，保障了回收处置工作有序推进，为省里修订完善《山东省农药包装废弃物回收处理管理办法》提供实践基础。
2.1 人员专业素质不高 在办理农药经营许可以及监督检查中，工作人员发现经营人员素质参差不齐，既有多年从事农药销售，懂市场、农药使用与病虫害防治的资深经营者，也有不少专业素质不高的农药经营人员，有的仅经过56个学时培训后就从事农药经营，对本地农作物种植以及病虫害发生规律情况了解不深，指导农药合理使用的能力较弱。村级农药经营者人员年龄偏大，对计算机等信息设备使用技能普遍偏弱。
2.2 电子台账利用程度低 《办法》要求经营者必须配备可追溯电子信息码扫描识别设备，应有计算机管理系统，建立并记载农药购进、储存、销售等电子台账。目前，电子台账的使用效率不高是一个比较普遍的问题。不少经营者录入的信息条数较少，未能如实全面记载“从哪里进货、销售给谁”等基本信息。经营者使用的管理系统种类也较多，且未与监管部门的系统对接。在经营信息统计调度时，还存在经营者手工录入信息的现象，造成工作效率低、数据不全、上传不及时等现象时有发生。
2.3 规范化经营水平普遍不高 从全省4.2万家农药经营单位的类型分析来看，农药经营多以个体经营为主，直接面向使用者的经营公司(企业)不多。从全省农林业用药实际看，农药经营者的数量偏多，存在经营地点比较分散，经营场所面积、仓储条件等设施不规范等问题。
3.1 适度提高农药经营人员准入条件 农药经营连接着农药生产、使用，农药经营者承担指导合理用药的法定义务。农药人员素质高低对农业生产用药安全、农产品质量安全和农业生态环境安全有一定的影响。因此，建议提高农药经营者人员学历准入条件，明确经营者应当有农学、植保、农药、园艺等专业中专以上学历，相关专业的人员须经过农业农村部门组织的培训认定后方可从事农药经营。经营限制使用农药的技术人员，还须取得农业专业职称或者职业资格，夯实经营人员素质基础。
3.2 加大农药经营管理信息化工作力度 严格落实农药经营电子台账制度，严格督促指导经营者将供应者、进货数量、销售对象等基本信息录全、录准，保证农药经营台账的完整性、真实性。逐步实现经营者计算机管理系统与农业农村部门系统的有效对接，做到数据实时互联互通，农业农村部门可以随时获取《条例》《办法》规定的主要经营信息，以此奠定农药经营可追溯管理的信息化基础，保证农药质量，为规范净化农药市场提供有力支撑。
3.3 提升农药规范经营水平 深入开展农药经营门店标准化示范试点工作，各级政府应加大财政投入，扶持一批硬件条件好、管理规范、技术服务能力强的经营门店。推进信用体系建设，对现有的经营门店实行分级管理，对于市场检查中发现问题较多、经常违反经营许可制度的经营单位，要加大检查频次，逢检必查，督导其严格履行主体责任。对于违法经营的，要依法进行行政处罚，涉及犯罪的，移交相关部门进行处理。将农药经营人员培训列入各级农业农村部门计划，落实教育培训经费，组织开展技能培训和能力提升工程，提高农药经营人员的法规知识储备和业务技能，以便有效指导使用者依规合理用药。
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