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单小平，赵 菁，杨薇玉，王立志
(1.江西有色地质矿产勘查开发院，江西 南昌 330030；
2.云南省地矿测绘院有限公司，云南 昆明 650218)
地籍调查数据是办理不动产登记业务的基础，为不动产登记提供宗地空间信息和权利属性数据。2016年底，随着不动产统一登记制度全面落地，全国335个地(市)、2 801个县(市、区)均实现了不动产权证书“停旧颁新”，原先单一的土地登记进入了不动产统一登记时代。6年来，通过自然资源管理部门及行业技术单位的不断努力，不动产统一登记在登记人员队伍建设、登记业务流程规范、存量登记数据整合、登记信息化平台建设、优化不动产登记营商环境等方面均有了较大发展，基本形成了规范、高效、便民的信息化支撑体系，正在持续推进城乡一体化、平台统一化和业务协同化[1-8]。
但是，受经费、技术手段、工作重心等因素制约和影响，作为支撑不动产登记的地籍调查信息化建设工作，包括地籍调查数据库建设与地籍调查信息管理平台建设，却滞后于不动产登记。长期以来，地籍管理中存在的数据分散存放、地籍与登记脱节、缺少地籍调查数据自动更新机制、缺少统一地籍管理平台等难题，影响了地籍调查数据的现势性和准确性，成了不动产登记的短板，也限制了不动产登记服务能力的进一步提升。为进一步优化不动产登记信息化体系，更好地发挥地籍对登记的支撑作用，亟需建设符合不动产登记需求的地籍调查数据库，并搭建地籍调查信息管理平台，实现地籍管理的数字化、网络化与智能化。
根据《不动产登记暂行条例》的规定，不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产权利包括：集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，海域使用权，地役权，抵押权及法律规定需要登记的其他不动产权利。在行政辖区内划分地籍区和地籍子区，子区下划分宗地，宗地内按定着物划分不动产登记单元。
笔者认为，广义的不动产登记，还应包括自然资源统一确权登记。它是对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行的确权登记，其本质是对附着于土地地表或地下的自然资源的所有权的确权与登记，因此，可将其视为一类特殊的不动产登记。所有权主体清晰、自然资源种类明确、生态功能完整、集中连片和边界封闭的空间范围，设为一个自然资源登记单元。
地籍调查是不动产登记的前提和基础。在开展登记之前，需要先进行地籍调查，划定并测绘宗地及登记单元的坐落、界址、空间界限、面积等宗地基本信息，调查附着物信息、自然资源类型等自然状况，调查权利主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况，以及权利限制、提示等内容。通过地籍测绘与权属调查，形成登记单元的空间信息、权属信息和档案信息，再由不动产登记机构据此进行登记受理、审核、登簿和发证等业务办理流程，完成登记工作。地籍调查的准确与否，直接影响到登记的正确性。
不动产登记依赖地籍调查的成果资料办理登记业务。地籍调查数据库管理地籍调查形成的空间数据、权属数据和档案数据。随着不动产登记的持续推进，对地籍调查数据库建设提出了新要求，具体表现为5个“全覆盖”。
2.1 权利类型全覆盖
地籍调查数据库应能实现对各类不动产权利的全覆盖。自2016年实行不动产统一登记以来，地籍调查的内容发生了极大变化，已经从之前只是针对土地所有权、建设用地使用权的调查，变成了包括土地及地上建(构)筑物、附着物权属的调查。新的地籍调查数据库，应能覆盖所有的不动产权利类型 ，包括土地所有权类(集体土地所有权)、房地类(国有建设用地使用权、国有建设用地使用权/房屋(构筑物)所有权、宅基地使用权、宅基地使用权/房屋(构筑物)所有权、集体建设用地使用权、集体建设用地使用权/房屋(构筑物)所有权)、林权类(林地使用权/森林、林木使用权、林地承包经营权/林木所有权、林地经营权/林木所有权、林地经营权/林木使用权、林地使用权/林木所有权)、农用地类(土地承包经营权、土地经营权、国有农用地使用权)、海域类(海域使用权及建筑物、构筑物所有权登记)及居住权、地役权、抵押权等其他权利。
2.2 城市和农村全覆盖
地籍调查数据库应能覆盖城市及农村。以往的地籍调查，带着一定的城市和农村二元特性。城市(镇)区域内的不动产，主要是城市(镇)土地的建设用地使用权及其地上的房屋所有权，因具有很强的财产属性和金融属性，交易频繁，不动产登记需求强烈，一直是不动产地籍调查关注的重点区域。随着国家乡村振兴、生态文明建设等战略的深入推进，农村房地一体登记、林权类登记等需求日益增加。新的地籍调查数据库，不仅需要持续优化对城市地区不动产登记的支撑，也要重视并顺应农村地区对不动产地籍调查与登记的迫切需求，实现城市和农村全覆盖。
2.3 地表、地下和地上立体空间全覆盖
随着人们对土地利用方式的不断加强，不动产登记宗地的设立已经不仅限于土地表面，而是在地下、地表和地上等不同高程维度，都可以设置不动产宗地。即使是地表宗地，根据宗地内建(构)筑物的不同楼层，也可以划分多个不同的不动产登记单元。因此，新的地籍数据库，应具备三维地籍管理能力，实现地表、地下和地上立体空间全覆盖，既能实现对地下、地表和地上等同一投影平面下不同高度(或深度)的宗地管理，也能实现同一宗地内不同楼层不动产单元的管理。
2.4 历史与现势全覆盖
现行的地籍数据库，大都只保留现势信息，没有管理权利的每一次变化情况或宗地分割、合并等界址变化以及宗地灭失等信息。新的地籍调查数据库，应能实现历史与现势全覆盖，除了要满足对现势宗地的管理需求，还要能管理宗地的历史状态，且要能追溯宗地从权利首次设立、转移、变更、灭失的每一次变化过程。
2.5 土地生命周期管理全覆盖
针对建设项目用地，各地正在探索利用不动产单元编码，串联起土地“批、供、用、补、查、登”等全流程，实现对每一宗建设用地“用地预审(规划选址)、用地审批、土地供应、建筑工程规划许可、建设施工、竣工验收、不动产登记”等土地业务全生命周期管理。新的地籍调查数据库，应能实现土地生命周期全覆盖，满足基于“一码管地”的建设用地土地全生命周期管理需求。
当前，不动产地籍调查数据库建设应着重从4个方面进行：
3.1 完善地籍调查相关标准体系
地籍调查现行有效的行业规范，主要包括TD/T 1001-2012《地籍调查规程》以及TD/T 1015-2007《城镇地籍数据库标准》。以上规范均是在不动产统一登记实施之前制定的，其要求已与不动产地籍调查工作相差甚远，亟须完善地籍调查相关标准体系，规范地籍调查技术标准，制定数据库标准和建库技术规范，以指导和规范不动产统一登记下的地籍调查和数据建库工作。地籍调查数据库的内容应完全包含且大于《不动产登记数据库标准》，以适应全覆盖的不动产地籍调查管理要求，为不动产登记业务办理提供准确数据。
3.2 充分利用已有地籍调查数据建成初始不动产地籍调查数据库
在不动产统一登记之前，自然资源部门在历次地籍调查中，获得了大量集体土地所有权、建设用地使用权地籍调查数据；
住建部门管理房屋所有权登记数据；
林业部门管理林权确权登记发证资料；
农业农村部门管理农村土地承包经营权确权登记颁证资料。
这些数据存在着管理分散、标准不统一、数据未建库、信息缺失等情况，需要按照统一的地籍调查数据库标准完成数据整合。
自2016年不动产统一登记实施以来，各地投入大量资金和技术力量，基本完成了城镇房地一体不动产数据整合工作，有力支撑了不动产日常登记业务的办理。2021年，各地基本完成了农村集体建设用地和农村宅基地使用权的确权登记，部分地方还开展了农村房地一体确权登记工作。但集体土地所有权、林权类、农村土地承包经营权等数据整合工作，大都尚未完成。各地应有计划、分批次开展已有城镇房地一体不动产确权登记数据、农村不动产确权登记数据、集体土地所有权确权发证数据、林权类确权发证数据、土地承包经营权确权颁证数据的数据整合，建立初始的、全覆盖的不动产地籍调查数据库，为建立地籍调查信息管理平台夯实数据基础。
3.3 兼容自然资源统一确权数据库
如前所述，自然资源统一确权登记是对地表或地下的自然资源所有权的确权与登记，可视为一类特殊的不动产登记。自然资源统一确权的地籍调查与不动产登记的地籍调查，二者既有区别又相互联系。从管理职责看，二者同属自然资源确权登记部门的职责范围；
从调查内容看，自然资源统一确权，需要以不动产登记为基础，自然资源统一确权登记中的土地权属状况是由不动产登记中的集体土地所有权确权登记决定的；
划定自然资源类型边界，需要避免与建设用地、耕地等不动产宗地边界相重；
从成果形式上看，都包括空间信息、权属信息和档案信息。因此，无论从行政管理角度、产权保护、数据利用、登记全覆盖等角度，将来的地籍调查数据库，都应兼容自然资源统一确权数据库，实现对二者的统一管理。
3.4 建立地籍调查数据库自动实时更新机制
在已建立初始不动产地籍调查数据库基础上，需要对地籍调查数据库进行自动实时更新，保持数据现势性，避免数据库成为“死库”。主要包含3个方面：
首先是新增宗地调查成果数据实时补充入库。在基于某一时点的地籍总调查完成并建立初始地籍调查数据库之后，在日常登记业务中，涉及对初始数据库中没有的新增宗地进行调查的，应保证新增宗地调查成果能及时补充到地籍调查数据库。
其次是已有宗地变化情况入库。初始地籍调查数据库中的已有宗地，会因宗地合并、分割、界址范围变化等需要重新开展调查。地籍调查数据库中，应将宗地现势情况入库的同时，将变化前的数据作为历史版本进行保留。
最后是登记信息变化实时更新入库。不动产单元的每一次登记事项更新，包括转移、变更、更正、抵押等信息，应在登记完成后，实时同步更新至地籍调查数据库，保证地籍调查数据和登记数据同步。
搭建统一的地籍管理信息化平台，对地籍调查数据库实行规范化、网络化、智能化管理，是构建地籍调查更新机制、完善不动产登记信息化体系建设的必然要求。
4.1 平台建设目标
在已有不动产登记信息化体系基础上，整合升级现有网络、基础设施等信息化资源，基于大数据、云存储和云计算，搭建地籍管理平台，形成对地籍数据的分布式管理、应用和共享服务机制，实现与不同部门的业务协同；
推进不动产地籍调查、地籍测绘、成果质量检查、权属审核、动态更新等全流程管理数字化、网络化和智能化，提高不动产登记管理部门业务监管决策水平和政务服务能力；
推动日常地籍调查成果入库更新自动化、智能化，维护地籍调查数据库现势性和准确性，提升地籍调查对不动产登记的基础性支撑作用；
实现不动产地籍调查数据与登记数据共享互通，更好地服务于不动产日常登记、提升不动产权籍调查社会化服务水平。
4.2 用户体系设计
不动产地籍调查主要服务于不动产登记，因此地籍管理平台的用户体系主要围绕不动产登记部门和地籍调查作业单位进行设计。同时，也为自然资源系统内部不同业务部门和其他政府部门用户提供共享服务。
4.2.1不动产登记部门
地籍调查数据库的核心是为不动产登记部门提供日常办理不动产登记所需基础数据。开展不动产登记业务的不动产登记部门是平台的主要用户群。同时，要满足州(市)、省级登记管理部门对地籍调查及地籍数据监督管理的需求，因此平台至少需要构建县(市、区)、州(市)、省三级用户体系。
4.2.2地籍调查作业单位
地籍调查数据由地籍调查作业单位通过地籍调查得到，并通过地籍管理平台提供给不动产登记部门审核和使用。因此，平台应面向地籍调查作业单位提供已有数据下载、调查成果数据上传、质量检查与数据入库等服务。
4.2.3自然资源内部业务部门
面向自然资源内部相关业务部门提供数据共享服务，满足不同部门 对“一码管地”的数据共享需求。
4.2.4不动产审批和交易管理部门
面向住建、农业、林业、海洋等不动产审批、交易管理部门提供数据实时互通共享服务，推动不动产地籍调查与审批、交易之间的业务联动。
因为地籍管理平台主要服务于不动产登记，面向社会公众的应用需求较少，因此可暂不将社会公众列入平台服务对象。
4.3 数据中心布署设计
参考不动产登记基础信息平台建设，不动产地籍管理平台也可按省级大集中、省级部分集中、市级集中、省市都不集中4种方式进行布署。
不动产登记部门可将数据中心迁移至当地政府统一的政务云平台，也可通过租用可信受控的国资云资源作为补充，引进场地空间、计算资源、存储资源、运维支撑资源等，实现对资源的统一租用、统一管理和共同使用，解决自建数据中心成本高昂和技术维护难题。
4.4 主要功能设计
地籍管理平台的功能，主要围绕8个方面设计：
4.4.1地籍调查生产管理功能
面向地籍调查作业单位，提供调查作业申请、审批、已有数据下载、调查成果在线提交、在线成果质检、在线数据入库等功能。为保障地籍调查数据库现势性，应要求所有新增宗地调查成果和已有宗地更新调查成果，皆利用地籍调查生产管理功能导入地籍调查数据库，再由地籍管理平台推送至不动产登记平台办理登记，以此确保日常地籍调查数据实时入库。
4.4.2地籍一张图管理功能
提供地籍一张图可视化管理功能，管理所有开展过地籍调查业务的不动产宗地，包括已登记不动产、已调查暂未登记不动产等；
支持管理所有权利类型的不动产地籍调查数据；
支持对宗地和登记单元的现状管理和历史状态回溯，清晰呈现数据变更脉络，并提供浏览、查询、统计等功能。
4.4.3数据同步功能
通过接口服务方式，实现地籍管理平台与不动产登记平台数据实时交互。地籍管理平台需将已审核过的调查数据推送到登记平台进行登记。登记平台办理完登记业务后，应将登记信息通过接口返写至地籍管理平台，以实现地籍调查数据库与登记数据库的数据同步，避免同一宗地在登记平台和地籍管理平台出现信息差异。
4.4.4数据在线质检功能
提供线上质检功能，对需入库的数据进行质检，质检通过才能入库，以保证入库数据的规范性和准确性。检查要根据地籍调查数据库标准和数据库建设规范，并依据权利类型或登记类型，自动匹配相应的质检规则。质检时，除了应对当前批次入库的数据进行检查外，还应与平台中已有宗地进行检查，避免新入库的宗地与数据库中已有宗地存在空间或属性冲突。
4.4.5地籍调查在线审核功能
面向地籍调查管理部门，结合地籍调查成果审核要求和不动产登记审核要求，提供地籍调查成果在线审核功能。审核地籍调查成果是否完备、权属是否合法、界线是否清晰、面积是否准确等。审核通过的数据，才能更新至地籍调查数据库，并提供给登记平台办理登记。
4.4.6三维一张图功能
提供地籍数据三维可视化管理功能，支持各类GIS数据和服务二三维浏览功能，实现地表、地下、地上立体空间三维化管理。
4.4.7档案管理功能
对于地籍调查阶段的档案，应全部电子化后导入地籍调查数据库并由平台进行管理，提供档案浏览、上传、下载功能。
4.4.8应用分析功能
围绕不动产地籍成果进行扩展应用分析，包括不动产交易价格指数分析，不动产交易活跃度分析，工程建设压占不动产分析、不动产占用基本农田、生态红线等系列分析，为管理决策提供参考依据。
建立权利类型全覆盖、城市和农村全覆盖、地表地下地上立体空间全覆盖、历史与现势全覆盖、土地生命周期管理全覆盖的地籍调查数据库，是提升地籍调查服务不动产登记的能力，进而提升不动产登记服务社会公众能力的必然要求。当前，由于林权类、农村土地承包经营权类等登记需求，各地面临极大的已有登记数据整合压力。建议各地可结合存量登记数据整合汇交工作，完成初始地籍调查数据库建库工作，并在日常登记中逐步补充存量已调查但未登记的宗地和新增调查宗地数据入库，为地籍管理信息化夯实数据基础。
在推进初始地籍调查数据库建库的同时，应同步推进不动产地籍管理平台建设，实现地籍数据与登记数据的实时交互，实现地籍调查数据在不同部门横向的数据共享和县(市、区)、州(市)、省、国家四级纵向的数据同步。为避免重复投资和资源浪费，建议可由省级集中开发地籍管理平台并进行运行维护、州(市)负责数据中心建设、县级负责具体应用和数据更新维护。
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