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蒲春平， 李 毅
(兰州工商学院 法学院，甘肃 兰州 730101)
黄河是中华民族的摇篮。作为我国重要的生态屏障与经济发展地带，黄河流域环境司法体制的完善是推动黄河流域高质量发展的重要保障。近年来，由于黄河流域生态环境资源禀赋先天短缺和后天过度开发利用，共同导致黄河流域产生了生态环境保护和经济社会发展之间难以调和的矛盾。大量跨行政区划的流域纠纷囿于属地管辖的“碎片化”窘境，使黄河流域生态保护落入“单打独斗”的窠臼，进而无法实现流域纠纷的整体推进和系统解决。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确指出，黄河流域存在的问题“表象在黄河，根子在流域”，必然要求“协同推进大治理”[1]。2020年，《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》(法发〔2020〕19号)中规定“共同抓好大保护，协同推进大治理”。以习近平总书记关于黄河流域协同治理重要思想为指引，以《中华人民共和国黄河保护法》(下文简称《黄河保护法》)为龙头，以相关规范性文件为支撑，黄河流域环境治理正在经历从“九龙治水”到“攥指成拳”的重大变革。
黄河流域生态环境司法协同机制是黄河流域协同治理不可或缺的环节。但是随着黄河流域环境司法工作的不断推进，相关问题也随之暴露出来。受制地方本位主义的影响，黄河流域内各行政区域在生态环境保护方面“各扫门前雪”，审视流域内各地的司法实践，呈现出“封闭性”“对抗性”“破碎性”的治理样态，因而导致流域上下游之间、左右岸之间无法联结成为一个“休戚与共”的命运共同体，使得流域生态环境治理呈现出“条块结合、以块为主、纵向分级、横向分散”的碎片化特征[2]。黄河流域是由自然生态系统和特殊经济社会系统纵横交织而成的有机社会系统，其所呈现出的公共性、外部性和系统性等特点，决定了流域环境纠纷必然会表现出“多个行政区域、多重影响因素、多种利益诉求”的复杂形式。因此，必须打破传统“划区而治”的藩篱，促使黄河流域生态环境司法理念向“整体协同”转变。然而，目前我国黄河流域生态环境司法协同尚处于探索阶段，亟待从理论上厘清其逻辑意蕴、检视实践现状，廓清未来发展图景，形成黄河流域生态环境司法协同保护的全新格局。
整体系统性推进黄河流域治理，除了认清“分散性”司法体制在黄河流域保护中的缺陷，更应该妥善解决不同流域司法机关之间、司法机关与行政机关之间因“对抗”或者“竞争”关系而引发的差异。因此，对协同理论嵌入黄河流域治理、时代与现实的内在逻辑联系进行分析，才能指引黄河流域司法协同机制的实践推进。
1.1 理论逻辑：流域环境司法理念的革新
流域环境司法理念的转型是司法对流域环境整体性、关联性和外部性的制度回应。司法作为黄河流域生态治理体系中的关键组成元素，贯彻整体协同主义理念，既可发挥司法作为不同利益主体调节剂的作用，亦是司法规律运行的彰显。协同理论肇始于德国物理学家赫尔曼·哈肯，他主要研究如何通过自己内部协同作用，自发地形成时间、空间和功能上的有序结构[3]。哈肯将协同定义为系统的各个组成部分之间相互协作而产生的整体效应或者集体效应。他认为任何一个系统都是由各个部分组成的，而一个开放、有序、稳定的系统是在人们有意识的行动下通过促进系统各个组成部分之间的有序协同运作而形成的[4]。因而，协同理论揭示的规律表明，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好[5]。倘若任何子系统将自身完全孤立，缺乏与外界的沟通与联系，就会将自身置于孤立无缘或闭境自守的状态。基于此，无论其最初的功能设计与制度擘画的多么完美，其运作方式将会因缺乏沟通协作而产生偏离，实现的预期效果将会差强人意。而若系统内部各子系统之间相互推诿、摩擦甚至冲突、互不配合则会致使整个系统内耗严重、功能混乱、运行不畅、发展受阻，呈现出“木桶短板”原理和效应[6]。因而，一个良好运转的系统，必然是各个子系统或者构件元素之间目标指向一致、互相协作与配合，从而减少或避免内耗，实现系统整体效应总体大于各子系统效应的相加之和。
协同理论是一门研究普遍规律支配下的有序的、自组织的、集体的行为科学。它从自然科学领域逐渐延伸到了社会科学领域。最早协同理论被引入到行政管理领域，主要是为了解决传统政府的“失灵”问题。囿于司法独立性和被动性等因素的限制，协同理论进入法学领域的时间尚晚，并且没有得到足够的重视。法学领域最初引入协同理论是为了构建“在民事诉讼中应最大值地充分发挥法官与当事人的主观能动性及其作用，法官与当事人协同推进民事诉讼程序的一种诉讼模式”[7]。从本质上，构建协同诉讼模式的意义在于强调诉讼程序中当事人之间由对抗变为互动，合力推动民事诉讼程序的前进，因其内生价值符合能动司法的追求，逐渐演变成一种现代型的司法样式。通过协同技术来调适不同纠纷主体之间因利益冲突而产生的差异性，可实现彼此之间的良性互补。
司法协同理论使得黄河流域司法协同保护具有了理论基础。首先，黄河流域环境司法是调整黄河流域这一整体系统对象之全部利益关系的司法活动的总和，对流域内经济、环境、社会等不同利益的保护要体现系统性的理念。黄河流域环境司法保护要“从生态系统整体性和流域系统性着眼，统筹山水林田湖等生态要素”[8]，实现对黄河流域系统内不同要素功能和作用的调适，实现“全流域完整性”耦合效应。其次，“协同性理念”要求系统内的各元素为实现共同的目标而互相协调和共同作用而产生聚合效应的原理，与黄河流域环境司法保护所主张的价值不谋而合。流域环境司法协同并不是某一个机关的职权和责任的简单叠加或者删减，而应是促进流域系统内审判权、检察权和司法权根据不同案件所呈现的特征，在司法解决纠纷的过程中实现其所发挥作用的有效互补和动态整合。最后，黄河流域所涉纠纷的复杂性和严重性，要求从谨守司法克制逐渐向能动司法的理念转型。能动司法要求“把个别化的司法行为与司法活动放置到社会目标的实现以及社会发展的大背景下予以认识和考虑”[9]，构建司法机关之间、司法机关与行政机关之间的常态化协作与联动机制。但是“分割性”司法的长期存在，导致能动司法作用的发挥仍然停留在个案“就案论案”的表面。黄河流域内不同地区的司法机关在面对环境纠纷解决时，受制于常态化沟通机制的缺乏、操作规则的把握不一、司法理念的差异性等，对于不同行政区域内的环境保护难以进行综合性和全面性的考量，进而导致类似案件判决结果的差异化。黄河流域是“山水林田湖草沙”交汇而成的生命共同体，要以生态环境整体性的自然规律作为出发点，对流域内司法组织和司法程序提出“专门化”的整合要求，实现司法保护效果的整体性与最优性。
1.2 时代逻辑：黄河流域生态保护和高质量发展战略的阐发
流域环境司法离不开政治力量的形塑与推动。正如学者苏力所指出：“中国一定要，也一定会，通过它的政治理想、政策方针和组织系统，来塑造包括司法在内的所有现代国家机构。”[10]审视环境司法的运作机理和内核理论，不难发现环境司法与国家政治力量之间的同音共律。政治决定了司法在政治结构中的定位，政治系统对司法运行规律的尊重、必要的司法供给和对司法权威的维护是司法能够良性运作的重要前提[11]。在我国，党的领导是建构环境司法的核心力量，党对环境保护的理念和意志通过环境政策法律化来实现，环境司法由此获得生成与发展的政治基础[12]。《黄河保护法》第三条“黄河流域生态保护和高质量发展，坚持中国共产党的领导”即是该逻辑的具体体现。因而，相关法律、政策和规范性文件为环境司法的运行提供了重要的制度保障。
黄河流域的生态保护是生态文明建设的重要组成部分。改革开放以来，黄河流域经济快速发展的同时也凸显出了生态环境保护的滞后性，进而导致经济社会发展和生态保护之间的矛盾更加尖锐。目前，黄河流域资源能源承载与生态环境容量已接近或达到上限[13]，亟待从国家顶层政策设计上调整保护理念。2019年，习近平总书记在郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上将“黄河流域高质量发展”提升到国家战略的层面，并与“长江经济带发展战略”并列，成为我国第二个依托大江大河的国家发展战略。此后“完善黄河流域生态保护和高质量发展的法治保障体系”见诸中央层面的宏观政策设计中，流域司法协同保护的理念也贯彻其中，见表1。
表1 中央层面出台的黄河流域司法协同的政策文件
通过梳理表1可以发现，在推动黄河流域生态保护和高质量发展的过程中，必须通过相关政策文件统筹处理好流域内审判、检察、行政、监察等不同主体间的协调，保障流域司法治理的成效。“两高”出台、签署的意见和协议为流域司法协同提供了指引，通过纵向的国家指导为横向地方司法实践提供了依据和工作指南，建立起从中央到地方的流域环境司法协同治理框架[14]。2022年10月30日，十三届全国人大常委会第37次会议通过了《黄河保护法》明确规定了“国家加强黄河流域司法保障建设，组织开展黄河流域司法协作，推进行政执法机关与司法机关协同配合，鼓励有关单位为黄河流域生态环境保护提供法律服务”[15]。上述法律与政策，共同构成了黄河流域司法协同的制度来源，使得协同理论在黄河流域生态保护和高质量发展战略语境下得到激活与阐发。
1.3 现实逻辑：破解行政区划与黄河流域生态系统割裂的弊端
协同理论嵌入黄河流域环境司法保护是破解传统跨域治理行政分割的现实需求。从黄河流域治理的现状来看，长期以来发挥作用的仍然是属地管辖模式，封闭的行政区划管理模式致使流域整体性协作不佳。“封闭性”理念主导下的地方政府在制定区域性规则时通常以本行政区域利益最大化为出发点，只注重地方利益而忽视黄河流域的整体利益，在区域性规则发挥作用时造成对黄河流域整体规则的销蚀，导致黄河流域生态环境的整体性与系统性被人为地分裂开来。在“封闭性”治理理念和“九龙治水”的现实窘境下，大量跨区域生态环境问题无法通过统筹协作的方式解决，所产生的后果就是本行政区域内生态资源的过度消耗。同时，沿黄九省(区)地方政府对如何协调追求经济利益与加强生态环境保护二者之间的关系莫衷一是，这也直接导致在流域司法层面处理具体的流域环境纠纷时理念和态度的差异性，互相“推诿”或者“争夺”案件管辖权、不主动进行司法协助、跨区域取证难、执行难以及不同区域裁判尺度不统一等问题时有发生。
显而易见，行政区划管理模式主导下的属地管辖无法完成黄河流域整体性保护的历史重任，也会对推进黄河流域生态保护和高质量战略的实现造成阻碍。因而，黄河流域司法协同机制的构建，可以破除传统行政区划管理模式的桎梏，也能克服传统环境司法所造成的“地方保护主义”。通过整体性的制度设计妥善协调和处理流域内多元利益主体的不同诉求所带来的冲突与联系，回应当前“分割式”环境司法造成的管辖难、取证难、执行难等一系列诉讼难题。实现流域内行政、司法等各个元素之间的“自洽”，进而产生聚合效应，为黄河流域高质量发展提供公正、高效的司法保障。
2.1 黄河流域环境司法协同机制的地方实践样态
依据中央战略的宏观布局与设计，沿黄九省(区)根据司法目标和地方经济的具体情况，以解决自身生态环境问题为出发点，各地探索了多元化的流域环境司法保护的新样态，实现了从“一枝独秀”到“多点开花”的转变。
2.1.1 探索以多领域扩展为特点的新型司法协同机制
伴随着我国司法改革的不断推进，地方司法协作也不再拘泥于三大诉讼法所规定的以委托送达、协助执行为主要内容的传统协作，而是着眼于地方的实际情况，通过自主协商的方式、以出台相关政策、意见为保障机制，来实现流域内突出问题的共同治理。
通过表2中沿黄部分地区出台的司法协同文件可以发现，司法协作的区域空间已经从市内、省内跨区向以省际跨区的流域空间发展，内容上也从诉讼本身的合作延伸至集中管辖、审执协作、信息共享、联动协调等方面。在主体上，以人民法院、人民检察院为中心的黄河流域司法协同制度的探索方骖并路。上述相关文件也折射出法院作为流域司法协同机制的推进者，从基层人民法院、中级人民法院到高级人民法院都在积极推动司法资源之间的共享。同时，检察机关也在积极推进黄河流域司法协同机制，通过充分履行检察机关提起公益诉讼的职能，优化检察资源和职权配置，做好国家利益和社会公共利益的“守护者”。
表2 黄河流域部分地区出台的司法协作机制文件
2.1.2 构建黄河流域统一的法律适用和裁判尺度机制
最高人民法院通过发布黄河流域典型案例、出台相关司法解释和指导意见等方式，促进黄河流域环境纠纷法律适用和裁判尺度的统一性。为缓解实践中黄河流域环境司法救济的不平衡性，沿黄区域司法机关也在进行积极有效的探索。如黄河上游地区四川、甘肃、青海三省检察院、法院共同签订《黄河上游川甘青水源涵养区生态环境保护司法协作框架协议》[16]，通过4章20条的框架协议内容，形成内部联动、外部协作、跨省跨区域合作的协作机制，统一生态环境案件证据认定标准和裁量尺度，促进区域间法律适用的一致性和协调性。同时，沿黄地区结合流域生态系统特色，采用案件集中管辖机制，整合区域内诉讼管辖资源，确保法律适用的统一性。如甘肃省高级人民法院出台《关于环境资源案件跨区域集中管辖实施意见(试行)》，青海省高级人民法院颁布《关于调整环境资源案件跨行政区域集中管辖的实施意见(试行)》，河南省高级人民法院出台《关于实行省内黄河流域环境资源案件集中管辖的规定》，上述政策通过各省高级人民法院自行出台或者联合省人民检察院协商制定，进一步规范了黄河流域涉及环境资源案件的集中管辖。
2.1.3 从“司法克制”到“能动司法”机制的创建
从过分强调司法的中立性和被动性，到逐渐认识到在司法能动的作用下进行流域环境司法协同的重要性，地方政府也在为推动黄河流域环境司法机制的良好运行而积极建言献策。作为黄河上游承担着构筑西部生态安全屏障责任的省份，甘肃省高级人民法院率先发布全国第一个有关黄河流域生态保护的司法文件《关于为黄河流域(甘肃段)生态保护提供高质量司法服务和保障的意见》，对黄河流域甘肃段内的共性问题提出具有较强实用性的司法建议。另外，根据我国最高人民法院针对黄河流域内的共性问题制作和发布具有指导意义的白皮书，各地也会适时针对司法实践中出现的关键性、普遍性问题给出司法建议。如河南省高级人民法院发布《2019至2021年河南法院环境资源审判白皮书》，对黄河流域河南段境内出现的问题进行审视与总结，提出具有针对性的意见和建议。
2.2 黄河流域环境司法协同机制的现实罅隙
沿黄九省(区)地方政府在流域司法协同治理方面进行的积极实践探索，为推进黄河流域生态保护和高质量发展贡献了有效的司法力量，也从实践层面验证了协同理论嵌入流域环境司法保护的契合性。但是，黄河流域司法协同机制顶层设计的“疲软”，导致较多的问题也随之暴露出来。
2.2.1 缺乏明确统一的法律依据
如前所述，沿黄区域地方多元化的司法协作探索打破了既有的制度安排，但是这样的实践探索缺乏明确统一、具有可操作性的法律依据作为支撑。黄河流域司法协同机制的运行没有位阶较高、效力较强的法律来进行顶层的宏观设计，从中央到地方司法协同的基础大多是以“意见”“框架协议”“实施规则”“备忘录”等政策性文件开展，这些支撑文件呈现出明显的笼统性和宣示性，制度性和可操作性不强，导致黄河流域环境司法在指引方向上无法律可循，进而致使地方政府探索的协作实践缺乏法律的约束，陷入了运行困境。如集中管辖制度设置的本意是为了克服地方保护主义，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，集中专业力量来解决纷繁复杂的环境纠纷。然而，突破传统管辖的桎梏进行改革需要有相应依据，否则合法性依据不足将会影响运行过程。
在我国既有的法律框架内，环境资源纠纷应该分别归属《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》来确定管辖法院，但是仅有《行政诉讼法》第18条第2款的内容涉及了“跨行政区域管辖行政制度”，而且也是用选择空间较大的“可以”来进行表述(1)《行政诉讼法》第18条第2款:经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。，刑事、民事案件现行法上并无此规定。行政案件在具体的司法实践中也是通过对指定管辖规则的“涵摄”来实现集中管辖，只适用于个案之中。同时，目前司法实践探索的跨区域司法管辖的基础仍然是依据传统的行政区划，即使是由“点线面”联动形成的“甘肃模式”(2)“甘肃模式”是指形成了以甘肃省高级人民法院环境资源保护审判庭为“点”，甘肃林区中级人民法院及所属林区基层人民法院为“线”，甘肃矿区人民法院(兰州环境资源法庭)及各市(州)府所在地基层人民法院专门合议庭为“面”的环境资源司法保护模式。，也是将数个行政区划内的相关案件集中到一个专门的司法机构进行管辖，是属于对统一行政区域内司法管辖制度的微调，甘肃省内部的司法统一只是黄河流域治理众多环节中的一个环节，要实现全流域司法治理就必须完全打破沿黄九省(区)行政区划的壁垒，构建黄河流域环境资源案件专门审判机构。特别是近年来发生的如宁夏隆德工业园区污染静宁县渝河水库案、青海民和金星水电公司污染黄河兰州段案等公共环境事件，均发生在黄河流域省际交界地带，因此沿黄省(区)更应该去思考建立跨省重大环境资源案件集中管辖机制。正因统一明确的法律阙如，造成集中管辖制度运行不畅、实践效果大打折扣。
2.2.2 流域环境司法专门化效果不佳
流域司法专门化是黄河流域司法协同机制建立的前提。根据最高人民法院发布的《中国环境司法发展报告(2021)》显示，2021年全国环境资源专门审判机构数量同比增长7.83%，保持着环境资源审判庭、合议庭、人民法庭“一主两副”的设置格局[17]。尽管环境司法专门化建设体系在日臻成熟，但黄河流域环境司法专门化水平总体较低，机构设置和人员专业化水平方面仍然存在不足。
一方面，环境专门机构的设置是环境专门化的重要组成部分。黄河流域设置环境资源专门审判机构793个，其中在兰州和郑州成立了两个专门的环境资源法庭，但是黄河流域内多个省份覆盖全省的三级法院审判组织体系尚未建成。同时，黄河流域内环境专门机构的设置缺乏统一的顶层设计，如环境资源法庭并无统一的规范，导致了环境资源审判机构在名称、层级方面的不统一。
另一方面，审判人员的非专业化也是制约黄河流域环境司法专门化前进的因素。由于环境专门化理念在我国起步较晚，环境资源法庭的审判人员依旧是沿用法院“人事遴选”方式从民事、刑事、行政审判庭中抽选而来，尽管这些审判人员具有某项“单一”领域较为丰富的司法审判经验，但是环境资源纠纷在事实认定、因果关系推论、责任承担等方面的特殊性向审判人员提出了具备“全面性”和“复合性”知识的要求，审判人员环境资源案件审判经验的不足从某种程度上也影响着黄河流域环境司法专门化的进程。
2.2.3 预防性环境公益诉讼“遇冷”与生态环境损害赔偿诉讼虚化
在司法实践中，环境公益诉讼制度成为解决黄河流域生态环境纠纷的重要手段。近年来，最高人民法院通过出台司法解释，促使对生态环境的保护方式从事后救济扩展到事前预防，通过发挥司法的预防性功能实现生态环境保护的提前介入。但是，审视黄河流域内发生的环境纠纷，环境公益诉讼依旧呈现的是以救济型为主，最高人民法院出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)第1条、第18条等预防性诉讼条款几乎被“束之高阁”，预防为主的原则没有得到有效的发挥，司法实践中涉及黄河流域相关的预防性公益诉讼案件更是屈指可数。究其原因，是因为偏离了司法裁判的逻辑，当“环境公益诉讼”逐步朝着“检察公益诉讼”方向发展时，意味着检察机关作为诉讼的主要推动者，留待社会组织或其他主体的可诉事项被层层剪除[18]，从而削弱了环保组织和公民参与环境保护的可能性。预防性公益诉讼在实践中“遇冷”的后果就是无法建立“事先预防与事后救济”联动的司法协同模式，多维度开展流域环境司法协同治理面临困境。
同时，生态环境损害赔偿诉讼制度作为一种新创设的诉讼类型，囿于相关立法规定的缺失，与环境公益诉讼等关联诉讼制度的衔接不畅，导致其未能在黄河流域生态环境治理中发挥应有的功效。司法实践中，起诉主体资格的混乱、案由的不统一使受案法院在面对生态环境损害赔偿诉讼时“心有余而力不足”，加之通过诉前磋商程序完结的案件数量远超诉讼案件，导致现实中黄河流域的生态环境损害赔偿诉讼案件寥寥可数，使得实践中该诉讼的功能被虚化，与制度设计的远景目标大相径庭。立法未明确规定环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的衔接规则，科学有效的生态环境纠纷解决体系尚未统筹形成，也给黄河流域环境司法协同机制的推进形成阻碍。
3.1 夯实黄河流域环境司法协同机制的立法基础
完善的立法支撑是推进黄河流域环境司法协同有序、规范开展的前提。因而，需要从整体保护理念出发，以协同理论为运作基石，调和黄河流域生态治理的破碎化与流域系统的整体性之间的矛盾。
借鉴长江流域治理的经验，贯彻落实《黄河保护法》。“一个流域一部法律”已经成为国际上流域立法的趋势，《黄河保护法》是继《长江保护法》之后我国第二部流域法，为黄河流域生态保护和高质量发展奠定了良法基础。“法律的生命力在于实施”，在《黄河保护法》第4条规定的流域协作机制的原则指导下，沿黄地区要将黄河流域生态环境协同治理作为地方立法的关键和亮点，尽快出台围绕黄河流域环境司法协同保护的地方性法规和规章条例，从法治层面推动黄河流域省际合作协同机制的落实。具体来讲，要通过列举、概括的方式将传统司法协同的内容进行扩展和延伸，除了全面落实《黄河保护法》第105条要求建立的执法协调机制外，还应将协同工作贯穿于立案、调查取证、保全、审判、执行等环节中，要对地方司法协同探索的经验不断总结、提炼，努力构建黄河流域范围内统一的司法裁判尺度，明确司法裁判标准。通过建立定期的省际河湖长联席会议，明确各地区具体的职能分工和协同工作的具体方式和内容，多管齐下形成黄河流域环境司法协同治理的合力。另外，围绕《黄河保护法》第15条的规定，沿黄地区要构建具有约束力的执行联动、信息共享机制，打破“地方保护主义”的壁垒。发挥专家咨询委员会的优势，建立跨区域的重大疑难案件协商论证制度，为落实黄河流域司法协同的常态化提供智慧支持。
另外，需要对现行管辖体系进行变革，在规范层面为集中管辖留下合法的“一席之地”。通过出台司法解释的方式增加集中管辖的法律支撑，而非以命令、意见等政策性文件的方式将案件集中到某个法院进行管辖，减少实践中集中管辖与指定管辖混用的乱象。同时，针对跨区域重大环境资源案件的集中管辖制度，是落实党中央提出的探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的要求，但是这样的集中不是简单地将几个行政辖区所管辖的案件交给某一个专门的机构负责，而应该通过立法的形式，以黄河流域的生态特征来构建司法辖区的划分标准，在整体上奠定黄河流域环境司法协同机制的基础。
3.2 强化黄河流域环境司法专门化的程度
各地环境司法专门化的发展增强了环境法的实践品格，使环境法逐渐由“纸面上的法”走向“行动中的法”[19]。但是在审判机构的设置、审判程序、人员专业化建设方面存在的不足，严重影响司法裁判的统一，阻碍黄河流域司法协同机制的建构。因而，应该从整体性视角加强黄河流域环境司法专门化的程度。
第一，优化黄河流域环境专门机构的设置。在生态文明思想和环境正义理念日渐成为民众核心诉求的时代潮流下，沿黄地区的四级法院应该设置体系完整的环境审判机构。同时，更要从各地实际情况出发，结合当地国土空间整体规划、经济发展水平、产业结构状态、生态环境治理需求、污染企业的分布等具体情况[20]，保证环境审判机构的利用效率，防止其专门化功能被削弱。另外，要充分认识到单纯依靠司法机构很难提高黄河流域环境司法专门化建设的程度，这就要求在协同理念指引下，在黄河流域既有司法机关内部协作的基础上，强化司法机关与立法机关、行政机关之间的协同，根据司法实践发展的需要，设立黄河流域专门法院和黄河流域检察院等专门机构，以此来加强黄河流域环境司法专门化的程度。
第二，提升环境资源案件审判程序的专门化。黄河流域环境司法专门化的地方探索中出现了民事、刑事、行政案件“三审合一”模式，抑或部分法院也将执行纳入其中形成了“四审合一”模式，并且出台了相关的规范性文件。然而，这些文件重点在论述环境司法机构专门化的概念、原则、管辖、受案范围等“合一”的形式内容，对于适用的特别程序等“合一”的实质内容则较少涉及[21]。相对独立的环境诉讼程序在我国并未形成，因此缺少特殊程序机理支撑的环境司法专门化便如“空中楼阁”。为实现黄河流域环境司法专门化运作逻辑上的自洽性，必须通过环境诉讼特别程序对环境专门审判活动进行制度确认，并以环境法院为统一平台对环境专门审判活动进行组织确认[22]。从起诉主体资格、管辖规则、程序衔接等方面构建特殊的环境诉讼特别程序。
第三，加强审判人员的专业化建设。审判人员的专业化建设是黄河流域环境司法专门化建设的重要环节。审判人员的业务能力和素养直接影响环境审判机构的正常运转。从内部视角来看，要创造条件进行法官的环境理论与实务知识的培训，打造复合型、专业性的环境资源案件审判队伍。从外部视角来看，要从科研院校和机构组建具有资质的专家团队，通过疑难案件的专家咨询、交流研讨等方式提高司法人员的专业化水平。
3.3 合理调整黄河流域环境司法行为方式
目前，黄河流域环境司法行为方式仍然以事后救济为主，其无法适应黄河流域环境脆弱性和动态变化的需要。因此，需要尽快调整流域环境司法行为方式，进而实现预防手段与救济手段协同发力、风险防范与生态修复联动的局面。
其一，根据黄河流域区域环境的差异性采取合理的司法行为方式。借鉴“大流域统筹、小流域分区、差异化施策”的流域系统治理思路[23]，“因地制宜”地实施不同的司法行为方式。针对黄河流域内实际损害后果较重和重要生态功能受损的案件，可依照法律规定对污染者实施惩罚性赔偿。长期以来，事后救济方式在解决黄河流域生态环境的纠纷中虽成效显著，但这并不意味着发生在流域内的所有生态环境纠纷都只能通过事后的赔偿才能使遭受损害的社会公共利益回归到最初状态。面对环境风险的“不确定性”，需要发挥司法的能动作用，“激活”预防性环境公益诉讼的条款，突破传统的实际损害发生后才能提起诉讼的界限，通过实施环境保护禁制令制度，将风险降低在前端，从而遏制黄河流域内环境问题的加剧。
其二，发挥生态环境损害赔偿诉讼的优势。生态环境损害赔偿诉讼的创设逻辑是通过宪法所规定的国家环境保护义务，赋予相应的行政机关行使索赔的资格，进而来落实损害担责原则。但是囿于与环境民事公益诉讼制度等相关诉讼类型衔接不畅，导致该诉讼在黄河流域生态环境治理中被“虚化”。因而，在推进黄河流域环境司法协同机制的进程中，应发挥生态环境损害赔偿诉讼的制度优势，及时调适行政权与司法权的适用顺位，与环境民事公益诉讼不仅要做到衔接顺畅不冲突，而且要实现聚合发力。同时，要进一步完善生态环境损害赔偿诉讼中的磋商程序，增强社会公众的参与意识，并将磋商结果和司法确认结果向社会公开，提高公众参与黄河流域司法保护的意识。
黄河流域是涵盖生态、经济、社会等各要素的有机整体。协同理论所着眼的整体性、系统性与关联性等特征与黄河流域的特征高度契合。司法作为调节不同利益的助推剂，需要尊重黄河流域的整体规律，从“分割式”司法体制向“整体协同性”司法体制迈进，是推进黄河流域生态保护和高质量发展战略的必然要求。发挥司法对国家重大战略保驾护航的作用，真正实现黄河流域协同共治、高质量发展，尚需国家在立法层面进行科学的宏观擘画，同时在理论层面和实践层面也亟待更为完善的流域司法协同机制建构。
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