【www.zhangdahai.com--其他范文】
杜 磊
“中央对特别行政区拥有全面管治权”是中国特色社会主义单一制国家结构形式运行的逻辑结果，是中央与特别行政区权力关系核心特点的高度概括。“全面”一词有着“全体”、“全部”、“全程”、“全覆盖”的含义，与之相反的则是“片面”、“部分”、“局部”或“暂时”等。当“全面”作为“管治权”的限定语，论及中央管治权力的“全面性”时，说明管治权力的范围与效力及于所有人和事。①邓莉、杜承铭：《“一国两制”下中央对特别行政区全面管治权之释义分析——兼论全面管治权与高度自治权的关系》，《吉首大学学报（社会科学版）》2018 年第5 期。可以说，中央对特别行政区管治权的“全面性”是“绝对全面”和“相对全面”的统一。说其“绝对性”，是指中央作为国家主权的最高代表，对它设立的地方行政区域的管辖、治理与监督应无所不包，②金欣：《论中央对特别行政区全面管治权的根源、原理和特点》，《“一国两制”研究》2018 年第3 期。拥有绝对的领导权力。这种领导不仅体现在自上而下的权力强度，也体现在权力的宽度和深度。而说中央对特别行政区管治权“相对全面”，是指中央行使管治权要受制于特定范围和条件，遵循法治原则，也就是中央治港治澳要根据宪法和基本法办事。本文试图从不同角度，对中央管治特别行政区权力的“全面性”特征作具体和深入地解读。
我国实行单一制国家结构形式，中央政府集中统一地对其设立的地方行使管治权。受国内战争和外国侵占等因素影响，我国部分领土如台湾地区以及回归前的香港、澳门地区，实际上并未由中华人民共和国中央政府日常统一治理，但中央政府并不因此丧失对这些地区的领土主权及主权权力，只是因客观原因无法实际行使主权权力，①邹平学：《宪法在香港特别行政区的效力和适用研究述评》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2013 年第5期。即中央权力行使障碍，而非权力所有的消失。因而，中央对上述地区拥有全面管治权、中央对其行使全面管治权、中央对其全面管治权的落实，是三个不同层面的问题。港澳回归时，中央政府行使管治权的障碍消失，对其恢复行使管治权，将其重新纳入国家治理体系，实现了中央对港澳地区的直接有效与制度体系化的管治。作为恢复行使管治权的重要体现，中央政府先后设立两个特别行政区，进而在法律上将“中央管治香港地区、澳门地区”转为“中央管治香港特别行政区、澳门特别行政区”。
（一）中央管治权的时间范围
中央对特别行政区行使管治权由两阶段构成。一是在特别行政区成立前，中央政府对其设立以及拟实行的制度作设计、准备的阶段，这是对特别行政区前置性的管治权。②例如，港澳回归前，全国人大及其常委会通过关于批准中英联合声明、中葡联合声明的决定，全国人大作出关于基本法符合宪法、设立特别行政区及其政权机关、设立基本法委员会等决定，全国人大常委会解释国籍法、制定驻军法、作出处理港澳原有法律的决定等。此时，中央行使的权力具有法律效力，对即将成立的特别行政区产生实质意义上的法律约束力。二是特别行政区成立后，中央政府依法对其实行日常管治的阶段，贯穿于特别行政区的全部治理实践。有观点认为，“全面管治权”的“全面性”具有“时间上的永久性”特点。③王逸冉：《中央对于香港特别行政区的“全面管治权”研究》，《现代法治研究》2018 年第3 期。“中央对特别行政区的全面管治权”是在实行“一国两制”的特定历史时期内存在的，其前提是特别行政区的设立及其运作。因而，要将“中央对特别行政区全面管治权”与“中央对香港、澳门的全面管治权”两个概念区别开。前者是基于单一制下中央对于地方行政区域的管治权，是中央与其所设地方的关系；
后者是基于主权原则下主权行使者对国家部分领土的全面管治权，是国家整体与部分的关系。前者基于后者而存在并演进，即便前者产生了变化，也并不影响后者的存在。
（二）中央管治权的空间范围
在全国人大有关决定中，明确了两个特别行政区的行政区域范围，④全国人大关于设立香港特别行政区的决定（1990 年4 月）规定，香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛，以及所辖的岛屿和附近海域；
全国人大关于设立澳门特别行政区的决定（1993 年3 月）规定，澳门特别行政区的区域包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛。并授权国务院公布行政区域图。特别行政区甫一成立，中央人民政府即以国务院令公布其行政区域图并附区域界限文字表述，之后也有所调整。①参见中华人民共和国第221 号、第275 号、第665 号国务院令。关于中央对特别行政区管治权的空间范围问题，核心是明确承载中央与特别行政区权力关系的“特别行政区制度”是否存在地域性界限。
在宪法和法律中，与“特别行政区制度”相关的法律表述有些许不同，给理解这一概念带来难度，也影响到对中央管治权空间范围的界定。例如，宪法第31 条规定的是“在特别行政区内实行的制度”，强调在特别行政区空间范围之内；
而宪法第62 条第14 项规定的是“特别行政区的设立及其制度”，没有突出空间性。此外，两部基本法序言第三段以及全国人大关于基本法的决定中提及的“特别行政区实行的制度”、“特别行政区设立后实行的制度”，也都弱化了宪法第31 条“在特别行政区内”的空间色彩。如果从字面上理解，第31 条明确有关制度是在特别行政区的范围内实行的，可基本法不仅规定了在特别行政区内实行的制度，也规定了许多超出特别行政区地理限制的法律制度和法律关系。例如，中央政府负责与特别行政区有关的外交事务，全国人大常委会可将特别行政区立法发回、有权释法，港澳居民中的中国公民参与国事管理、特别行政区代表参加全国人大工作等。这些显然不可能在或只能在特别行政区内进行。当然，不能据此认为基本法抵触了宪法，因为全国人大在关于两部基本法的决定中已经认定了基本法的合宪性。因而认识这一问题，须在最高国家权力机关意志前后统一以及宪法法律内在逻辑统一的前提下进行。
“在特别行政区内实行的制度”、“特别行政区制度”、“特别行政区实行的制度”之间有着范围上的区别。其中，“特别行政区制度”理应是一个更广义的概念，既包括特别行政区之内实行的“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的内部治理制度，也包括中央政府与特别行政区两者间领导与被领导、监督与被监督的中央管治地方的制度，后者不局限在特别行政区的地理范围之内。基本法所说的“特别行政区实行的制度”是针对基本法所规定的内容而言，指特别行政区设立并运作所必需的一系列制度机制，也不涉及特别行政区的地理范围，内涵似与“特别行政区制度”相当。因而所谓“特别行政区制度”，宜指中央与特别行政区关系的制度、中央对特别行政区行使权力的制度、特别行政区行使高度自治权的制度这三者的相互联系和有机整合，②邹平学：《论香港特别行政区制度的内容、特征和实施条件》，陈弘毅、邹平学主编：《香港基本法面面观》，三联书店（香港）有限公司，2015 年，第37 页。不受空间范围局限。也就是说，特别行政区制度既包括在特别行政区内实行的制度，也包括决定在特别行政区内实行制度的制度，这就突破了特别行政区的空间范围，延伸到了国家治理体系这个范畴中去。
在政治法律生活中，“特别行政区制度”概念已被广泛使用。对这一制度内涵的解读可在中央全面管治权的视角下进行，即特别行政区制度不限于特别行政区行政区划或内部治理方面，也包括中央对特别行政区全面广泛的治理制度体系。例如经全国人大常委会授权，深圳湾港方口岸区适用香港法律、珠海横琴的澳门大学校区适用澳门法律等，就是将特别行政区制度的外延在空间范围上作了域外安排。此类授权决定和创新安排也是符合“一国两制”和宪法法律的。一个值得关注的新例证是，全国人大常委会提出香港国安法的立法目的包括“防范、制止和惩治与香港特别行政区有关的”犯罪。可见国家通过中央立法所完善的香港特别行政区维护国家安全制度机制，已被定位在“与香港特别行政区有关的”范围，而非“香港特别行政区内”，突破了中央管治特别行政区的狭义空间限制。
（三）中央管治权的作用对象范围
中央全面管治权表面作用对象是“特别行政区”，可公权力效力必然要由特别行政区内所有人、物和事来承载。主权原则和中央全面管治权理论要求中央对特别行政区内的所有人和组织、资源、物品及事务均享有管治权，这种管治主要是通过中央立法加以体现，包括但不限于以下方面：
一是自然人。根据基本法等规定，与特别行政区相关、被中央管治权覆盖的自然人分为“特别行政区居民”和“特别行政区境内的其他人”两类。中央在强调法律面前一律平等、依法保障特别行政区居民和其他人的权利自由、特别行政区居民和境内的其他人负有遵守当地法律义务等的基础上，①香港基本法第4 条、第22 条第3 款、第25 条、第41 条、第42 条，香港国安法第2 条、第5 条、第6 条；
澳门基本法第4 条、第22 条第3 款、第25 条、第43 条、第44 条。又根据具体情况划分了不同人群类别，各赋予其不同待遇，涉及居留权、政治权利、出入境权利以及香港“新界”原居民、澳门葡萄牙后裔居民特殊群体权益等。
二是政权机关和非政府组织等。中央管理特别行政区以行政长官为核心的行政、立法和司法等政权机关体系。在这套政权架构中，中央享有政制设定和发展决定权及主导权，高级官员任命权，以及政权机关职权、法定人员任职资格决定权等。此外，中央通过基本法允许特别行政区设立非政权性质的区域组织或市政机构，赋予其有限的地区管理咨询和提供部分社会管理职责，但不享有地方统治权。②杜磊：《澳门基本法有关市政机构规定的法理辨析》，《岭南学刊》2019 年第2 期。
三是资源和财税。中央明确特别行政区境内的土地和自然资源归国家所有（澳门少量土地除外），但授权特区政府负责管理、使用、开发、出租或批给他人使用、开发，收入全归特区政府支配。③香港基本法第7 条、澳门基本法第7 条。中央经授权，实现了特别行政区土地和自然资源所有权与使用权、管理权以及收益权、收益支配权的分离，承认和保护跨越回归前后期限的合法土地契约，并授权特别行政区自行依法处理土地契约新批、续批等问题。④香港基本法第120 条、澳门基本法第120 条。此外，中央出于确保特别行政区繁荣稳定、财政储备充足等目的，允许特别行政区享有财政税收自主权，无需上缴中央，中央也不在当地征税，中央与特别行政区的财政税收体系各自独立、严格分开。⑤香港基本法第106 条、澳门基本法第104 条。
四是各类行为和活动。特别行政区居民及区域内的其他人、各类组织和团体享有广泛的权利和自由，中央根据宪法和基本法等予以保障。与此同时，特别行政区内的各类主体有遵循法律的义务，其行为活动也受到法律规限，通过中央制定或认可的法律规定加以体现。例如，要求“依法”行使权力或权利、“禁止”或“不得”作出某些行为、“应”或“必须”强制作出某些行为等。⑥例如，香港基本法第2 条、第3 条、第4 条、第6 条、第19 条、第23 条、第28 条、第29 条、第30 条、第64 条；
香港国安法第2 条、第57 条等。中央对有关行为活动的限制，贯彻了“一国两制”的价值取向和基本原则，涉及维护国家统一、领土完整，维护国家主权、安全、发展利益，保障特别行政区居民合法权益等。
基于国家主权原则，单一制国家的中央政府保有广泛的国家权力，而中央对特别行政区的管治权在范围和内容上是丰富的。基于实际管治需要，中央在对特别行政区具体行使管治权力时，又呈现出独特的横向内容分解与纵向行权结合的复合形态，即在中央保有权力总量不变的基础上，有些权力由中央直接行使，有些权力由中央授权特别行政区行使。所以在认识中央对特别行政区管治权“全面性”时，既不能忽视中央享有广泛的、难以尽数及完全列举的原生权力，也不能忽视中央在权力具体行使方式上所起到的决定性作用。
在已有的中央对特别行政区权力谱系的研究中，许多是针对权力内容作列举式分类，①参见陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社，2007 年，第179—182 页；
王振民：《中央与特别行政区的关系：一种法治结构的解析》，三联书店，2014 年，第152—177 页；
董立坤：《中央管治权与香港特别行政区高度自治权的关系》，法律出版社，2014 年，第41—56 页；
魏淑君、张小帅：《论“一国两制”下中央对港澳特别行政区的全面管治权》，《中国浦东干部学院学报》2016 年第6 期；
饶戈平：《“一国两制”在香港成功实践的启示》，《中国人大》2017 年第7 期；
郝铁川：《论中央对香港的宪制性管治权》，《江汉大学学报（社会科学版）》2017年第4 期。在逻辑上难免不周延。一是权力内容的边界范围易交错重合。例如所谓“中央对特别行政区重大事项的决定权”过于宽泛，可能涉及政治体制、选举制度、维护国家安全等多类事项；
“中央备案权”涉及中央对特别行政区立法、对高级法官任命、对特区政府财政预决算等不同性质的备案权。二是即便是作出某种既定分类，也可能造成遗漏。例如将中央管治权根据行政、立法、司法，或政治、经济、社会文化领域作划分，仍难以囊括所有中央实有权力。因此，合理地细化中央对特别行政区全面管治权，尽可能全面准确地掌握其丰富内涵，宜沿着主权行使、时空顺序、行使方式等逻辑延展开来，从不同维度认识。
（一）特别行政区的设立及其制度的决定权
从制度规范及执行方面看，中央有特别行政区设立权和撤销权、特别行政区制度规定权和变更权的划分。中央有设计特别行政区制度的权力，既包括宏观层面制度，也包括具体执行层面制度；
既包括初创有关制度的权力，也包括完善、修正有关制度的权力。一是创立特别行政区的权力。这是中央着手设立某地方行政区域最先需要明确的一类初始权力，涉及名称、地域、人口、政权等地方建制基本要素，以及官方语文、地区标志等可选要素。具体有：设立特别行政区并命名、划定行政区域界限、明确居民范围、设立地方政权机关、允许并决定特别行政区象征和标志、确定官方语文的权力等。二是规定特别行政区具体制度的权力。包括：维护国家统一和领土完整，维护国家主权、独立和安全等所必须的权力，如国防、外交、国家安全等事务的管理权，特别行政区进入紧急状态或战争状态的决定权，特别行政区政权机关重要官员的人事任免权等；
涉及特别行政区内部行政、立法、司法事务或政治体制改革、经济社会发展方面的权力。三是中央根据治理实际需要，变更既定的特别行政区制度和有关权力行使分配的权力。（1）监督和评估特别行政区制度运行状况及其效能的权力。既有中央对“一国两制”实践和战略价值的评判，也包括中央对高度自治权行使情况的监督。（2）中央因应内外形势发展和特别行政区制度落实情况，通过新授权或收回授权改变特别行政区既定制度的权力。②张小帅认为，根据宪法第31 条，全国人大承担着根据具体情况适时修改基本法或者制定其他法律来调整特别行政区制度的立法责任。参见张小帅：《论以习近平为核心的党中央治港治澳战略思想的主要内容及其内在逻辑》，《中国浦东干部学院学报》2020 年第6 期。在某些条件下，中央也可授权特别行政区自行变更特别行政区某些制度。（3）当宪法第31 条规定的“必要时”条件消失，或者出现了与其相悖的条件后，中央还具有撤销特别行政区的权力。
宪法第31 条规定国家可在必要时设立特别行政区。对于全国人大是否必须设立特别行政区，宪法并没有强制性的要求，而是用一个“得”字授予全国人大酌情权；
对于全国人大以法律形式规定特别行政区内实行何等制度，宪法也没有明确要求。按照法律逻辑，中央“全面”管治特别行政区的第一顺位问题，就是决定是否要对某些地区采用不同于一般地方建制的形式，是否要设立名为“特别行政区”的地方；
其次是决定在该“特别行政区”内实行什么样的特殊治理模式。这两个问题，前者是后者的前提和基础，后者为实现前者所不可回避的问题。第31 条就此提供了两项限制条件，即设立特别行政区取决于国家是否处于“必要时”（即“必要性”），在特别行政区内实行何种制度要“按照具体情况”（即“适应性”）。照此逻辑，必须也只能由最高国家权力机关承担起评估国家和特定地区的形势是否达到了“必要性”要件的责任，以及自己所确立的“特别行政区制度”符合“适应性”要求。
鲜有宪法学者关注宪法第31 条“必要时”的宪法意义。①陈端洪教授认为，人们往往把“必要时”理解为港澳统一时的那个事实时刻，而没有将港澳回归与“例外状态理论”（或者“必要状态理论”）联系起来，似乎理所当然地将港澳回归与例外状态切割了。参见陈端洪：《论港澳基本法的宪法性质》，《中外法学》2020 年第1 期。何为“必要时”，宪法没有给出明确说明，似乎完全授权全国人大自行评估和决断。1982 年的修宪草案报告中提出，第31 条的制宪意图首先是维护国家的统一和领土完整、完成祖国和平统一大业，②彭真在全国人大作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》时指出：“我们伟大的祖国还有未完成的统一事业，需要我们去努力完成”；
而宪法修改草案第31 条之所以作出相关规定，就是考虑到要早日结束台湾同祖国分离的局面，并在实现和平统一后，落实台湾作为享有高度自治权的特别行政区的方针政策，也就是说，在绝不含糊地维护国家的主权、统一和领土完整原则的同时，国家也会充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿，在具体政策和措施方面保持很大的灵活性。彭真进一步强调，这也是“我们处理这类问题的基本立场”。所谓“这类问题”，自然也就包括了同样因历史原因与祖国分离、尚未回归的香港和澳门地区。参见王培英主编：《中国宪法文献通编》，中国民主法制出版社，2004 年，第75—76 页。即通过“一国两制”促成台湾地区等与国家主体分离的领土和平顺利地回归祖国。③邹平学：《1982 宪法第31 条辨析——兼论现行宪法在特别行政区的适用》，《港澳研究》2012 年12 月冬季号。一旦出现有利于促进祖国统一的可能性，宜认为是符合第31 条的“必要性”要件，中央即可行使设立特别行政区、立法规定特别行政区制度等宪法权力。其次，按照宪法的一般性规定，我国全部地区应实行社会主义性质的国家制度和社会制度。而宪法第31 条就是要在特定地区实行有别于全国绝大多数地区的特殊制度，目的之一就是服务于国家社会主义现代化建设、实行改革开放的发展战略需要。④习近平主席肯定港澳对内地改革开放的六项积极作用，分别是：投资兴业的龙头作用、市场经济的示范作用、体制改革的助推作用、双向开放的桥梁作用、先行先试的试点作用、城市管理的借鉴作用，认为港澳地位独特、贡献重大、作用不可替代。参见习近平：《会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40 周年访问团时的讲话》（2018年11 月12 日），《人民日报》2018 年11 月13 日，第2 版。如果在短期内改变港澳台地区实行多年的资本主义制度和生活方式，将影响这些地区的繁荣稳定，甚至造成社会动荡，于国家发展和当地人民无益。①邓小平指出，“根据香港和台湾的历史和实际情况，不保证香港和台湾继续实行资本主义制度，就不能保持它们的繁荣和稳定，也不能和平解决祖国统一的问题”。有关论述也部分印证了本文的观点。《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993 年，第67 页。所以说，维护国家统一、服务国家发展战略、保持特定地区繁荣稳定，是“一国两制”的初心使命。②白小瑜：《“重温邓小平同志关于香港问题的重要讲话，维护以宪法和基本法为基础的特别行政区宪制秩序”专题座谈会综述》，《港澳研究》2019 年第4 期。
至于何为第31 条所规定的“按照具体情况”，宪法也没有给出明确说明。但“按照具体情况”似是比“在必要时”更为宽泛的条件，不仅包括了所谓构成“必要性”的那些要素，③邹平学认为，采取何种特别行政区制度，受制于五项实施特别行政区制度的条件：1.维护国家的主权、统一和领土完整；
2.维护中央的管治权威；
3.维护国家主体实行社会主义制度；
4.只能在国家的具有特殊历史和现实原因的部分地区实行；
5.符合国家建设和发展战略要求。这些条件基本上是与前文所述的“必要性”条件相重合的。参见邹平学：《论香港特别行政区制度的内容、特征和实施条件》，《港澳研究》2013 年12 月秋冬季（合刊）号。也可以针对特定地区自身特点而有所不同。在设立特别行政区时，“必要性”要件是基本一致的，“适应性”要件也多数相同，即实现祖国统一、维护当地的繁荣稳定。因此，两部基本法关涉国家主权事务、中央与特别行政区关系事务时，规定的内容基本一致；
而在特别行政区高度自治的一些具体领域，两部基本法又有些许不同。④王叔文等认为，澳门基本法与香港基本法一样都具有“一国两制”的特点，都反映了用“一国两制”来实现国家统一的观点；
由于我们党和国家对香港和澳门的基本方针政策是一致的，因此在起草中注意使澳门基本法和香港基本法大体一致，同时又充分注意了澳门的实际情况，充分反映了澳门的特点。参见王叔文等编著：《澳门特别行政区基本法导论》，中国人民公安大学出版社，1993 年，第37—45 页。在特别行政区制度具体层面，中央掌握着根据当地特点设计具体制度的权力。
当然，“一国两制”不是僵化不变的，而是一个不断发展的制度体系。如果国家需要或当地情况有变，导致特别行政区制度某方面不具备“适应性”，中央就有责任改革相关制度，以确保符合宪法第31 条的要求，符合“具体情况”。⑤阎小骏认为，中央调整“一国两制”和高度自治所依据的核心因素是“中央政府在香港的主权、安全和发展利益是否得到保障，中央政府在香港的管治权威是否得到尊重，中国的核心政治、经济、文化利益是否可能被损害”。参见阎小骏：《香港治与乱——2047 的政治想像》，三联书店（香港）有限公司，2015 年，第70—73 页。而判断是否符合以及决定适用何种制度、如何修改有关制度，最终决定权在中央。但中央行使这些权力应受到基本法“不得同中华人民共和国对香港（澳门）既定的基本方针政策相抵触”条款的限制。
（二）中央直接或授权行使管治权
2014 年的“一国两制”白皮书在提出“中央对特别行政区全面管治权”概念的同时，也对该权力的行使方式作了归纳，即中央直接对特别行政区行使的权力、中央授权特别行政区依法实行高度自治，以及中央对特别行政区高度自治权具有监督权力。⑥中华人民共和国国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》（2014 年6 月），人民出版社，2014 年，第7 页。这是将中央权力从行使主体到行使方式、静态与动态结合起来认识的，体现了中央与特别行政区之间“主权—授权”的宪制关系和权力逻辑关系，①邹平学、潘亚鹏：《港澳特别行政区终审权的宪法学思考》，《港澳研究》2009 年12 月冬季号。许多相关研究都据此分类而展开。②参见乔晓阳：《中央全面管治权和澳门特别行政区高度自治权——在纪念澳门基本法颁布25 周年学术研讨会上的讲话》，《港澳研究》2018 年第2 期；
王禹：《“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权》，《港澳研究》2016 年第2 期；
蒋朝阳：《维护中央全面管治权与保障特别行政区高度自治权有机结合的澳门启示》，《港澳研究》2018 年第4 期。
一是中央直接并排他行使的权力。通常是国家领土、国防、外交、国籍、公民出入境以及国旗、国徽、国歌等国家主权层面中央专属立法权范围内的事务，是“为达致国家统一目的所必不可少的必须保留于中央的权力”，③许昌：《“一国两制”的法治结构》，《港澳研究》2012 年3 月春季号。具有主权的功能与象征意义，从性质上不能由地方行使。
二是中央授权由特别行政区行使、自己不直接行使的权力。有研究将直接来自主权或由主权直接具体化的权力区分为主权权力和主权性权力，④金欣：《论中央对特别行政区全面管治权的根源、原理和特点》，《“一国两制”研究》2018 年第3 期。前者是识别主权的标志，不可轻易授出或转让；
后者虽然也来自主权，但转让或授出并不会危及主权。基本法中不少条文有“授权”、“授予”字样，这些中央授权主要是主权性权力，也有少数如司法终审权、征税权、个别对外缔约权等主权权力，这使得特别行政区自治权的“高度性”在某些方面超过其他国家的自治地区（包括联邦国家中的州）。特别行政区享有的权力在范围上是有限的，在内容上是可数的，必须由基本法等中央立法予以明确。而中央没有明确授予的权力，都由中央保留，特别行政区无权染指。⑤韩大元：《在宪法的基础上理解和适用香港基本法》，《港澳研究》2008 年10 月秋季号。
三是中央决定由中央国家机关与特别行政区共同行使的权力。严格来说，这不算权力行使主体意义上的单独分类，因其实质是中央直接行使权力与授权特别行政区行使权力在某一领域中的分工与合作。⑥叶海波：《香港基本法实施中的权力冲突与协调》，《港澳研究》2010 年12 月冬季号。例如，所谓“特别行政区法律制度”，从法治秩序中看就是由中央与特别行政区合力塑造的。又如，全国人大常委会和特别行政区法院根据基本法的规定都有基本法解释权，这也体现了某些领域里中央与特别行政区的分工合作。
对中央管治权力行使的分解，反映出中央选择管治特别行政区方式的权力。在宪法允许的框架下，中央既可依国家现行体制内通常的地方模式进行管治，也可以运用创造性的地方模式进行管治；
可以直接管治该地区内部所有事务，也可通过“一国两制”等体现地方自治性的方式授权特别行政区自行管理当地事务。中央政府对特别行政区管治方式的自主性选择，就是中央管治权“全面性”的重要体现。
动态观察中央在纵向上分配调整中央与地方之间的权力可发现，中央可根据实现国家目的或者维护国家利益的需要，对中央或地方配置的权力进行补强或者调整，这也是中央控制地方的一种方式。例如，在建立特别行政区维护国家安全法律制度方面，中央最初采取的是“中央保留+授权特别行政区立法”的方式，即全国人大通过制定基本法第23 条，将禁止七类危害国家安全的行为或活动的立法权授予特别行政区自行行使，而禁止其他危害国家安全行为或活动的立法权仍为中央保留行使。由于香港一直没有履行完成“23 条本地立法”的宪制义务，同时香港安全形势一度十分严峻，中央不得不采取主动措施应对，变更对特别行政区行使管治权的“组合方式”为“中央保留+中央直接立法+授权特别行政区立法”，即中央就中央层面和香港本地维护国家安全的组织机构及其职权、分裂国家等四类危害国家安全罪行和处罚以及有关案件管辖、法律适用、法律程序等问题直接立法并决定在香港实施，香港仍拥有“23 条本地立法”的权力；
此外中央还保留与香港维护国家安全事务相关的其他方面的立法权力。
中央对特别行政区管治权的“全面性”，也体现在宪法和法律允许的范围内，中央对特别行政区相关事务可自主选择实现管治权力的路径。
（一）中央行使管治权可选择的路径
一是修改宪法。宪法规定国家最根本、最重要的问题，具有最高法律效力，在制定和修改程序上相对最严格。①周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社，2000 年，第34—35 页。因而只有涉及“一国两制”和特别行政区制度的重大根本性问题时，才会采用修宪形式行使中央管治权。由于宪法规定比较原则，这为具体实施有关宪法规定留下了较大发挥空间。全国人大曾两次就特别行政区问题修改宪法条文。②第一次是1982 年全面修改宪法时加入了第31 条和第62 条第13 项（2018 年修宪后顺延为第14 项），第二次是2004 年在第25 条有关全国人大组成规定中，增加包括由特别行政区选出的代表的内容。
二是制定在特别行政区实施的法律，包括全国人大及其常委会制定、修改、解释、废止法律以及授权特别行政区自行立法等广义立法行为。全国人大及其常委会迄今已制定5 部与特别行政区直接相关的法律、③香港基本法、澳门基本法、香港驻军法、澳门驻军法、香港国安法。1 次修法、④2021 年全面修订香港基本法附件一和附件二。8 次释法、⑤国籍法2 次、香港基本法5 次、澳门基本法1 次。8 次增减在两个特别行政区实施的全国性法律、⑥香港5 次、澳门3 次。2次依法处理港澳原有法律。⑦香港和澳门回归前夕各1 次。此外，中央授权特别行政区自行制定本地法律，与宪法、中央有关立法、本地原有法律等共同构成了特别行政区法律渊源。
三是全国人大及其常委会根据宪法赋予的权力，就特别行政区有关法律问题或重大事项作出具有法律约束力的决定。全国人大及其常委会的“决定”或“决议”数量庞大、内容庞杂、涉及面广，其性质内容存在不同职权的竞合。⑧孙莹：《论人大重大事项决定权的行使机制》，《人民之声》2020 年第1 期。学界对人大“决定权”之宪法依据、权力边界及其法律性质、法律效力等也有探讨。⑨刘松山：《全国人大及其常委会决议与决定的应然界分》，《法学》2021 年第2 期。从表征上看，某些“决定”似乎是游离于立法法之外的一类法律规范，可这恰恰是中央行使全面管治权之必要。“决定”在法律内容和制定程序上的灵活性，有助于最高国家权力机关以权威方式，以最低立法成本和最高效率来解决国家政治法律生活中的重大迫切性问题，填补法律的缺陷或缝隙。这些决定具有法律效力，体现了最高国家权力机关的意志以及中央与特别行政区之间的管治关系，是规定特别行政区制度必备的一类法律渊源。
四是国务院作出具有法律约束力的规范性文件。除了宪法、法律和人大“决定”外，中央人民政府也可发布行政命令作为中央对特别行政区行使管治权力的一种实现形式。例如，国务院根据全国人大授权发布国务院令，公布两个特别行政区的行政区域范围。①第221 号、第275 号、第665 号国务院令。当然，国务院也曾使用过“批复”的形式解决特定区域管辖权问题。②2001 年11 月26 日，国务院作出《关于广东省珠海市和澳门特别行政区交界有关地段管辖问题的批复》（国函〔2001〕152 号），明确将与珠海相连的所谓“三不管”特定地段“交由澳门特别行政区管辖”，此“批复”实际上是变更了澳门特别行政区的管辖范围，但在2015 年被第665 号国务院令取代。
五是国务院发出的指令。根据基本法规定，中央人民政府有权就基本法规定的事务向行政长官发出指令，后者作为特别行政区和特区政府的“双首长”须执行该指令。③香港基本法第43 条、第48 条第8 项、第60 条；
澳门基本法第45 条、第50 条第12 项、第62 条。中央指令权本质是一种行政命令，旨在解决某一具体行政事务，体现了行政机关内部上下级之间的领导与被领导关系。④2019 年国务院致函香港特区行政长官要求其汇报禁止“港独”组织运作等情况，其中要求行政长官提交报告的行为，即属行使中央指令权。参见国函〔2019〕第19 号。
六是宪法惯例。⑤陈弘毅认为，理解“一国两制”模式及其成功原因，仅看基本法条文远远不够，还得看中央对特别行政区事务采取的“不成文做法以及演化而成的宪法惯例”。参见陈弘毅：《法理学的世界》，中国政法大学出版社，2003年，第326 页。宪法惯例是在实施宪法的过程中，应遵循的一类具有约束力的行为准则或规则，基于国家体制与主权管辖的内在逻辑而生成。宪法惯例既是中央管治特别行政区的依据之一，⑥许昌：《中央对特别行政区直接行使的权力的分类研究》，《港澳研究》2016 年第3 期。也是中央管治权“全面性”的一类体现。⑦宋小庄：《“一国两制”下中央对香港特别行政区行使权力的依据》，《港澳研究》2012 年1 月冬季号。宪法惯例的一项重要功能，就是“填补法律结构内的空隙”，包括完善法律程序等。⑧王云鹏：《论行政长官产生办法修改的决定权》，《港澳研究》2015 年1 月冬季号。
（二）中央选择管治路径的标准
在上述形式中，中央依法并根据实际需要来选择具体形式甚至“形式组合”来对特别行政区行使管治权，所遵循的原则有：（1）合法性原则，即权力行使形式必须符合宪法和法律要求，包括实体性和程序性规定。（2）比例原则，即权力行使形式要与权力行使目的相对称，以更低的法治成本达到既定目标。学界在法律适用问题上提出了“基本法穷尽主义说”和“宪法谦抑说”，即只有基本法上的机制不够用时，才能寻求宪法的授权。⑨叶海波：《基本法穷尽主义：兼论人大涉港“决定”的地位》，朱国斌编著：《“一地两检”与全国人大常委会的权力》，香港城市大学出版社，2020 年，第147—162 页。这是依宪还是依基本法用权在贯彻比例原则方面的一类体现。（3）综合评价原则，即处理问题所采取的方式，要结合事务性质的严重程度、时间紧迫程度、国内外各方面接受程度等因素作综合评判。从香港管治经验看，中央更倾向于采取释法或就特定问题作决定，而非修改香港基本法的方式来应对各类问题。2020 年中央采取“决定+立法”的组合方式来解决香港迫在眉睫的维护国家安全问题，实现了立法依据与立法目的的统一。全国人大常委会依据全国人大授权制定香港国安法，依法定程序将其列入香港基本法附件三在香港公布实施，也是尽可能地兼顾到基本法的实体性和程序性规定，兼顾法治原则与政治目的的统一。
（三）明示管治权与默示管治权
按法律是否有明文规定来分类，有明示的管治权力和默示的管治权力之分。前者的中央对特别行政区某项管治权力是通过法条文义解读能显而易见得出结论的。例如宪法第31 条和第62 条赋予全国人大至少“决定设立特别行政区”、“决定特别行政区制度”、“以法律规定特别行政区内实行的制度”三项直接管治权力。在基本法中，这些法定明示权力更为丰富具体。但笼统的一级权力规定并不能确定地解决在执行层面由此权力而引发的次级权力问题，可能在由谁行使次级权力、次级权限多大、应履行何等程序等问题上引发争议，这就需要中央就有关法律规定作出进一步解释或指引。
所谓“中央管治权力的默示”，也称“中央隐含权力”①叶海波：《“全面管治权”理论探析》，《“一国两制”研究》2018 年第4 期。或“未列举的中央管治权力”，就是宪法和法律没有明确规定中央对特别行政区享有的某项管治权力，但根据主权原则应由中央行使或保留行使，或者可以通过对有关条文的解释将这些管治权力推导出来。例如，中央制定或调整“一国两制”方针政策的权力、完善特别行政区制度的权力、支持并指导行政长官及其领导的特区政府施政的权力、国家行为的规定权和解释权等。②邹平学：《“全面管治权”乃中央自始至终权力》，《大公报》2014 年6 月16 日，第A13 版。“默示权力”的存在主要源于法律自身的局限性。受立法技术能力的限制，法律的语言和篇幅毕竟有限，不能规定所有情况，总会有所遗缺。此外，在类似基本法这样的宪制性法律中，也贯彻着“宜粗不宜细”的原则，既蕴含着各方利益平衡的智慧，也为“一国两制”这一新生事物作某些预料不到的准备。③《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993 年，第220—221 页。所以，中央对特别行政区的权力难以也不宜尽数概括在法律文本之中，只能由后人根据实践需要，从确定的法律规定、原则和精神中逐步推导完善，让僵硬的法律“丰满”、“立体”和“鲜活”起来。未明示的权力涉及有关法律条文的解释和执行，在暂不明确的情况下，中央可先行使权力。如果通过政治实践达成，不违反现行法律，也没有被中央嗣后变更或撤销，那就可能成为“宪制惯例”。④宋小庄：《论“一国两制”下中央对香港特别行政区可以行使的权力——在法定职权和法律限制之间》，《港澳研究》2019 年第1 期。
权利（权力）与义务（责任）具有结构上相互关联和对立统一、数量上等值对称、功能上相互补充等有机关系。⑤张文显主编：《法理学》（第五版），高等教育出版社，2018 年，第134—136 页。在具体法律关系中，权力与责任应是相互包含、互为界限的，权力直接体现其设定的价值目标，而责任确保这种价值目标的实现。国家对其所属领土拥有并行使主权的全面性决定了对其管治权的全面性，⑥骆伟建、周挺、张强：《“一国两制”下的中央管治权研究》，社会科学文献出版社，2019 年，第7 页。中央依宪依法对特别行政区拥有全面管治权，又意味着承担着全面的宪制责任，以确保管治特别行政区的有效性。⑦“白皮书”提出，“中央依法履行宪法和香港基本法赋予的全面管治权和宪制责任，有效管治香港特别行政区”。参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》（2014 年6 月），人民出版社，2014 年，第8 页。在特别行政区制度下，中央与特别行政区都是管治主体，应在各自范围内承担起管治责任，但却有着质的区别。中央对特别行政区的管治并不局限于某些特定领域，而是从整体上全面覆盖所有涉及该地区管辖和治理层面的事务。可因实行“一国两制”，中央不可能对特别行政区事务“全部包办”，而是将一部分权力授给特别行政区行使。无论是中央直接行使权力还是授权，其肇始均源于中央的权责，最后也归于中央“兜底”，由中央承担最终和根本的责任，特别行政区必须就践行高度自治的情况接受中央的监督。
（一）中央负有管治特别行政区根本责任的理据
首先，“一国两制”不仅是国家某局部地区的事务，也是全体人民的事业，关系到国家发展战略全局。“一国两制”及特别行政区制度的成效，只能由代表国家和人民的中央政府来判定，而非地方。特别行政区受其自身地位限制和地方利益影响，恐难以从全局角度客观、全面地认识“一国两制”的战略价值和特别行政区制度的运作。①宋小庄：《“一国两制”下中央对香港特别行政区行使权力的依据》，《港澳研究》2012 年12 月冬季号。而且，在特别行政区制度运行中不排除会出现特别行政区及其政权机关“怠于管治”、“管治不能”甚至“管治失败”的情况。因而，中央必须保留某些有效的监管手段和救济途径，以确保特别行政区制度实现其设计初衷和功能，确保国家和特别行政区利益不受损害。
其次，根据宪法规定的我国政权组织形式，地方由中央设立、中央统一领导地方、地方向中央负责；
全国人大常委会、国家主席、国务院等中央国家机构均要就包括地方治理在内的各类国家事务向全国人大负责，全国人大则要向人民最终负责。由此形成了一系列法律关系和责任传导链条，确立了中央承担地方治理的根本及最终责任。全国人大及其常委会根据宪法负有“监督宪法的实施”职责，②宪法第62 条第2 项、第67 条第1 项。包括监督宪法在特别行政区的实施；
特别行政区根据宪法和基本法，由全国人大设立、向中央政府负责。因而是由全国人大及其常委会、中央人民政府对特别行政区负根本上的责任。
最后，从“中央管治视角”与“特别行政区管治视角”的权力配置看，中央将立法权、司法权、财政权、铸币权、税收权等大量主权性权力授予特别行政区行使，而自己的直接管治权力有限，这就导致了权力与责任之间的不匹配，中央控制特别行政区的制度渠道狭窄薄弱。③强世功：《香港管治问题研究：对理论范式的思考》，《港澳研究》2010 年冬季号。在特别行政区握有诸多权力的情况下，须在宪制秩序中确立一类有利于中央介入与干预的机制，以应对特别行政区“受权+担责”的不平衡状态，避免地方“坐大”甚至产生“离心力”，危害国家统一。在大多数情况下，中央介入是一种事后补救权力，例如发回特别行政区立法使其失效、通过释法纠正特别行政区法院不当判决等。在面临不可挽回的危险时，中央也可事前干预。为了确保干预的有效性，中央需要保有一定强制力。
（二）中央对特别行政区高度自治享有监督权
根据授权理论，有授权就必有监督，不存在只授予、不监督的情况。授权法的逻辑结论不是让授权者失去自己原有的权力，而是通过授权更好地实现对权力运作效果所预期的目的。④邹平学：《对香港基本法第158 条不确定性的法理解构》，周叶中、邹平学主编：《两岸及港澳法制研究论丛》第1 辑，厦门大学出版社，2011 年，第110 页。全国人大及其常委会“监督宪法实施”的职责，包括监督特别行政区根据“一国两制”方针执行国家宪法和法律、落实特别行政区制度、依法高效行使高度自治权的情况。在基本法中，虽没有直接出现中央“监督”特别行政区的字眼，但特别行政区直辖于中央政府、行政长官作为“双首长”对中央政府负责，就必然要求衍生出两者间的监督与被监督关系。
为实现中央与特别行政区这种上级管辖下级、下级向上级负责的要求，要赋予中央实权关注、指导特别行政区，并在必要时出手纠正特别行政区或其任何人不当行为的能力。这是一种因中央管治责任的根本性、最终性和强制性而产生的广义“中央监督权”。它不仅是一种资格，更是一种权能，不仅是要“看”，更要求能“做”；
不仅有监察的权力，也有督导的权力，更有特殊情况下纠正甚至收回授权的权力。①宋小庄：《论“一国两制”下中央对香港特别行政区可以行使的权力——在法定职权和法律限制之间》，《港澳研究》2019 年第1 期。有观点认为中央监督权不包括中央直接出手干预。②周挺：《论中央监督权的正当性、范围与行使的法治化建议》，《港澳研究》2016 年第3 期。可没有强制性的监督和执行能力，监督权根本就谈不上是一种权力，研究和论证它将毫无意义。中央管治权确保局部行为不偏离规范要求的此类“矫正体现”，③张强：《中央管治权视阈下人大解释港澳基本法的理念与现实》，《法治社会》2018 年第3 期。目的是在出现违背“一国两制”和基本法的情况下，中央可以主动解决问题而不至于束手无措，放任特别行政区制度的失效或危害结果的发生。④宋小庄认为，虽然基本法对中央在一般和紧急状态下行使权力已有规定，但也不排除依照宪法和其他法律的规定行使权力，中央对特别行政区有发挥职能的空间，以应对各种复杂挑战，维护国家主权、安全、发展利益和特别行政区的繁荣稳定。参见宋小庄：《论中央在特殊情况下对香港特别行政区的职能》，《港澳研究》2014 年7月夏季号。这就是邓小平强调的中央应保留的“某些有利无害的权力”。⑤邓小平指出，不能笼统地担心中央干预，中央的有些干预是必要的，应当欢迎中央由乱变治的干预；
指望特别行政区的事情全由当地人来管，中央一点都不管，这种想法不切实际；
特别行政区也可能会有破坏力量，发生危害国家和自身根本利益的事情，非得中央出头才能解决；
所以，保持中央的某些权力对特别行政区有利无害，基本法要照顾到这些。参见《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993 年，第73—74 页、第221 页。因而，中央监督权是中央权力的底线，以国家强制力作为保障，具有“兜底性”，不宜设定范围和条件。从中央介入和干预程度看，中央监督权有：
一是日常监督的权力。这是狭义的“中央监督权”，更多是中央只“看”和“听”，不直接对特别行政区“做”。在制度上，中央须确保日常监督，而特别行政区须配合中央监督，不得隐瞒或制造障碍。例如，特别行政区立法须报全国人大常委会备案，特别行政区应立即如实报备有关法律，不得拖延贻误。全国人大常委会接受特别行政区法律报备案后，应作内部研究评估和审查；
如审查认为有关法律规定不符合基本法要求，可将该法律发回并使其立即失效。后者是广义“中央监督权”的第二层含义，即干预权。
二是针对已经发生的危害，直接或间接干预的权力。例如，特别行政区发生了危及国家统一或安全的动乱，且特别行政区政府业已失去控制能力，全国人大常委会有权宣布特别行政区进入紧急状态，中央政府有权发布将有关全国性法律在特别行政区实施的命令。这是一种事后直接干预的权力。对于某些危害，中央也可以通过相关法律制度间接介入，例如解释或修改基本法、发回特别行政区报备案的法律、任免特别行政区行政长官和主要官员等。
三是对可能发生但尚未发生的危害，采取预防性措施予以事前干预。中央通过行使有关权力，提前消除特别行政区内可能对国家整体利益或者特别行政区繁荣稳定带来的现实威胁或潜在危害。有些风险是迫在眉睫的，等不及特别行政区自行处理。例如，2005 年因香港基本法对行政长官出缺时的剩余任期问题没有直接规定，致使行政长官补选遭遇法律困境。全国人大常委会没有等香港法院有关司法复核案件的审理和终审法院提请释法就主动释法，及时避免了可能的宪制危机。另一方面，中央对特别行政区的授权基于政治信任之上，相信特别行政区及其政权机关能够依法妥当地行使高度自治权。中央与特别行政区之间政治信任度越高，特别行政区高度自治所“享有的自由度和自治空间就越大”；
反之，中央对特别行政区的管治就会缩紧。①阎小骏认为，中央对香港越信任，对香港的管治就越以繁荣稳定为主要目标；
中央对香港越不信任，对其的管治就越以确保国家及政权安全为主要目标，参见阎小骏：《香港治与乱——2047 的政治想像》，三联书店（香港）有限公司，2015 年，第72 页。如果特别行政区在某些领域行使高度自治权的情况不如人意，不排除就会导致中央的不信任介入。②Jie,Zhu and Xiaoshan,Zhang.Critique of Hong Kong Nativism.Singapore:Springer,2019,pp.132-133.
“中央对特别行政区全面管治权”概念已经在各类政治法律场域中被广泛使用。它是从主权的覆盖性、完整性以及主权与治权的不可分割性角度所作的形象概括，既是一个宏观抽象的法理概念，也是中央对特别行政区所有具体管治权力的集合表述，是具有实质内容的“实权”。③郝铁川：《论中央对香港的宪制性管治权》，《江汉大学学报（社会科学版）》2017 年第4 期。正确认识“中央对特别行政区全面管治权”，要在特定的叙事背景、实践基础和逻辑框架中展开，置入时空场景中历史地、发展地、辩证地看待，不能脱离具体法律规范和特定法律关系来谈论这一权力，不能陷入纯粹概念化和虚无主义。同时，作为特别行政区高度自治权的源头，中央全面管治权并不排斥或否定高度自治权，因为授予高度自治权以及监督高度自治权本身就是行使中央全面管治权的方式，其本质是有机统一的。当然，中央管治权的“全面性”特征可能还有其他方面具体表现，值得学界继续作深入挖掘，从而更好地构建“一国两制”理论体系，以呼应新时代的“一国两制”法治实践。
猜你喜欢 管治全面性行政区 京字头格言·校园版(2022年4期)2022-03-24游戏治疗在全面性发育迟缓儿童语言康复中的应用中国听力语言康复科学杂志(2021年6期)2021-12-21精细化管理在采矿物资管理中的应用分析中国金属通报(2021年9期)2021-11-29上榜派出所统计表派出所工作(2018年3期)2018-09-10上榜派出所统计表派出所工作(2018年4期)2018-09-10《语文学科课后作业的有效研究》课题研究实施方案考试周刊(2016年100期)2017-01-07高职英语分层教学对教学的作用都市家教·下半月(2016年11期)2016-12-29整体信息管治考验公司法律顾问法人(2014年4期)2014-02-27台湾二元管治体制的形成、影响及启示中央社会主义学院学报(2013年3期)2013-03-01本文来源：http://www.zhangdahai.com/shiyongfanwen/qitafanwen/2023/0807/636581.html
