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许瑞生，马向明，王朝宇
（1.中国人民政治协商会议广东省委员会，广东 广州 510699；
2.广东省城乡规划设计研究院有限责任公司，广东 广州 510290）
2019年中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]，明确我国要按照行政区域统一开展国土空间规划和实施土地用途管制[2]，并确立了“五级三类”国土空间规划体系。理解好五级国土空间规划体系背后的逻辑是开展国土空间规划的关键。
土地作为人类生产生活和自然资源要素的载体，对土地实施用途管制是国土空间规划实施的手段，其本质上是政府对土地承载的各种权益即“地权”的规制。国土空间规划的“五级”，从行政管理的角度来看，不同级政府对空间规划有不同的事权；
而从政治地理的视角来看，则是以土地用途管制为目的，以行政单元为依托创建的不同等级的“域权”[2]。因此，在国土空间规划治理体系下，规划的物质对象——土地，不仅仅是客观实物性质的土地，而是被赋予了制度意义。这种制度意义既包含了关乎经济体制和社会稳定的与土地价值权益相关联的“地权”，又包含了与国家治理目的及在不同时空尺度下不同行政等级与行政范围相关联的治理“域权”。
空间、时间作为国土空间规划需要考量的两个核心变量，也投影了“地权”和“域权”在空间尺度和时间维度的变化。时空对国土空间规划的影响在近几年的研究中受到广泛关注[3-5]，但已有研究对时间维度的考量主要关注要素本身发展的时间过程，对空间尺度的考量主要关注基于自然地理要素分异的地域空间[6-8]，缺少基于治理机制对不同时间阶段及空间尺度的“地权”和“域权”的考量，特别是当下五级国土空间规划中各级规划的管制事权、关注的重点内容尚不清晰。
广东北依南岭，南临热带海洋，具有齐备的“山、水、林、田、湖、海”生态系统[9]，是我国南部重要的生态屏障；
同时，作为全国经济、人口第一大省，在国家未来“一带一路”、粤港澳大湾区建设等国家战略中又承担着重要责任，亟需探索在各级国土空间规划中统筹不同空间尺度的“域权”，通过提高政府在配置资源中与社会需求的匹配性来协调自然资源与人类社会经济发展的关系。
本文在分析土地权利与现在规划制度建立的基础上，探讨 “地权”与不同尺度空间单元的“域权”关系，对广东不同层级“域权”的权责进行解析，并分别从省级、城市两个空间尺度解析广东基于土地“地权”与“域权”考量下的国土空间规划探索，以期为全国国土空间规划编制实践提供参考。
2.1 政府通过“规划许可”对土地“权利”进行规制
土地是由地球表面部分上下一定的空间以及空间内附着其上的物质和权益组成的综合体[10]，土地上附着大气、水、森林、矿产等天然的自然资源，以及随着人类的开发利用累积形成的人文资源，是人类生产生活的必需品，“它们不直接加入劳动过程，但是没有它们，劳动过程就不能进行，或者只能不完全进行”[11]。土地产权可分割，但土地本身却不可分割、不可移动，在土地上进行的各类活动会产生相互影响，因此，土地具有各种形式和尺度的共同体属性。土地私有制产生后土地权利人开发利用的驱动力是追求开发利用效益的最大化，土地权利人对土地的自利性使用与土地的共同体属性就存在潜在的矛盾——权利人对其自有土地开发利用的过程中不可避免地对周边土地产生外部性影响，这种外部性影响可能是正向的，也可能是负向的，并随着人类对土地利用能力的提高而凸显。正是工业革命增强人们对土地利用的能力后，土地利用的负外部性问题在人口密集的伦敦日益严重，于是英国在19世纪中叶开展公共卫生改革，授予地方政府管制建筑物间距和高度的“警察权”，以确保房屋建设符合城市公共卫生的要求，由此开启了政府通过行政许可对私人土地开发行为进行管制以确保城市公共利益的历史。二战后，随着城市重建和新城建设的开展，规划许可制度进一步完善，政府通过编制规划对土地发展权进行配置并实施用途管制，推动土地的法制管理从以土地所有关系为核心转向以土地利用关系为核心。
2.2 现代规划制度的特点：基于对“地权”的界定、保护与管制，凝聚成不同空间尺度的“域权”
随着人类对土地利用的能力持续提升，资源利用方式趋于多样，在土地所有权的基础上，产生了使用权、地役权、经营权、采矿权等组合的土地利用“权力束”，土地上附属的准物权也逐步扩大并不断地充实到土地利用的“权力束”里[12]。与此相对应，政府用于对土地利用权力进行界定及规制的规划方式和内容也越来越丰富。
从公共管理视角来看，政府对土地利用行为进行规制的正当性，来自于土地利用行为所具有的自利性和外部性[12]，使得土地具有“准公共品”的性质。规划制度的本质是对“地权”，即人类土地利用行为的规制，是政府代表社会以社会福祉最大化为目的，对土地的发展权进行设立和配置，并以此为依据对土地用途进行管理的公权力。社会赋予政府行使规划许可管制土地用途的权力，政府就有通过规划制度的实施为社会创造价值的责任[10]。国家是由不同尺度的权利代表所构成的集合[13]，因此，政府总是根据自身的条件和管制的需要创造出不同尺度的管制主体。在工业化初期，土地开发权管制权集中在城市，如英国在1909年颁布《住房与城市规划诸法》（Housing, Town Planning, Etc.Act 1909），赋予地方政府编制“规划方案”的新权力，但随着生产力的发展，需要管制的土地利用外部性增加，不同尺度的空间管制则不断衍生。英国1932年颁布的《城乡规划法》将规划权限扩展到城乡空间所有土地类型，由单项城市用地管控转向城乡双向控制，1968年颁布实施的《城乡规划法》作为开发控制的重要法定依据，建立起按国家/区域规划两个层级划分的规划结构体系，这个体系经2004年《规划和强制性购买法》的调整，形成了区域空间战略和地方发展框架的规划体系[14]。即使是土地规划权一直被州政府授权在市、镇行使的美国，在20世纪中叶，为应对土地开发对生态、耕地、历史遗产等产生的负外部性，建立了土地发展权转移机制[15]，在此期间也逐步演化出平衡地方政府间、城市和乡村间土地发展权的区域尺度的规划[16]。进入21世纪，国家和城市的发展都面临着全球化和全球变化带来的双重挑战，在这种背景下，各地出现了下至社区规划，上至区域空间规划政策的多层级规划体系。
因此，人类对土地开发利用的管理过程始终伴随着对“地权”的界定与管理。基于对土地权利的界定和管理，各个国家创建出了不同层级的空间主体。空间规划也就成为了不同层级政府代表国家行使配置和管理“地权”的公共政策，这些不同层级的空间单元享有与其对应的“域权”，这种基于空间层级而享有的“域权”既是一种对土地发展权进行配置和管理的权力，也是一种通过发展权的配置和管理为土地创造价值的责任[17-19]。
2.3 中国空间规划制度：通过不同层级政府“域权”代表国家行使配置和管理“地权”的公共政策
2.3.1 基于时空维度的我国国土空间规划的演变
各国对事务管理所采取的体制和演变总是与自身的国情相关。中国是发展中的人口大国，保持国家安全和实现现代化是国家意志的重要组成部分。中华人民共和国成立后，应对重点项目建设的需要，我国从20世纪50年代开始在城市建立起了规划制度，通过编制总体规划和详细规划对城市地区的功能布局及工厂选址进行引导[20]。改革开放后，随着社会主义市场经济体制逐步建立，我国恢复了城市规划制度以适应市场经济发展的需要。正如李斯特所述，市场经济下后发国家在与先发国家的竞争中，国家需要在关键领域进行干预[21-22]。1987年我国建立了以耕地保护为核心的土地利用规划制度，以确保国家的粮食安全。1988年后实行了土地所有权和使用权“两权分离”的土地制度，土地的有偿使用使得土地成为地方工业化和城市化所需原始资本的有效来源[23-24]，土地因此成为了地方捕捉全球化发展机遇的重要工具[24]。在此背景下，2006年国家将新增建设用地指标纳入土地利用年度计划，使土地利用规划成为国家土地资源配置中重要的也是最直接的手段。为加强国家调控的战略性和科学性，2007年国家设立主体功能区规划，进一步从国家维度调配地方发展，以实现国家发展的多维度综合平衡。
通过规划对开发进行许可的制度在我国随着市场经济的发育逐步发展，形成了城市规划、土地利用规划和主体功能区规划等空间规划类型。中国土地发展权的配置和管控，就由最早在城市基于建设的管控，向建设、资源配置、生产力布局和生态维育等多个领域延展，形成由城市、省、国家多个层级运行的规划体系。
2.3.2 新规划体系下国土空间规划的主要任务
在经历改革开放40多年的快速发展后，一方面，人们对土地利用的期望由早期以经济目的为主，转向包含生态、健康、审美、文化等多元目标；
另一方面，地方发展也面临着全球化变局的挑战和全球气候变化下资源、环境方面的重大压力。于是，国家建立起了以生态文明为核心的新国土空间规划体系。
在新规划体系下，原本分散的“地权”配置权限统一归口为自然资源部行使“两统一”职责，同时确立了与行政等级相对应的五级规划，国土空间规划成为我国政府调配、安排、控制、授予土地发展权的基本依据，用途管制则成为贯彻规划、实现“地权”的具体手段。新的“国土空间规划”概念综合了“国土”“空间”“规划”三个词。其中，“国土”是规划的对象，要把握住土地的基本属性，同时也赋予了土地以政体、制度的概念，土地制度作为国家治理的工具，体现了国家意志；
“空间”则具有尺度和立体的概念，在地理学有关尺度的研究中，尺度的变化会带来许多根本性的变化；
“规划”既是共识形成的过程，也是对事务的统筹安排，包含着设计创造和综合平衡两个相互过程。国土空间规划的主要任务可概括为三个主要方面，即实现国家安全（粮食、生态）、国家的发展、资源的可持续利用与资源资产增值三大目标的统一。与自然地理单元不同，国土空间具有权域空间分异的权界属性[25]。虽然通过规划实现保障国家安全、满足国家发展需求、促进资源资产增值“三大目标”是从中央至地方各级规划的共同职责，但各层级规划的具体任务和内容有所不同（图1）。
图1 不同层级空间规划的侧重点Fig.1 The focuses on spatial planning at different spatial scales
2.3.3 国土空间规划体系下不同尺度的“地权”与“域权”
国土空间规划通过实现生态文明建设所需要完成的多元性目标，引导国土空间治理方式的转型，其编制和实施是基于“三大目标”综合评估、设计创造、统筹平衡的往复过程，这个过程既是对目标的界定、落实，也是价值的创造。
在国土空间规划的实践中，这些管控在“三大目标”的综合导向下指向不同空间尺度的“地权”。在国家层面上，通过建设用地总量与耕地保护任务量等规模指标分配、基于区域协调战略明确主体功能区、统筹各省划定“三线”，对各省提出综合平衡的空间目标，明确刚性约束与战略引导。在省级层面，要落实好国家综合平衡的空间目标，综合平衡各城市可调配的空间资源，并基于区域共同体属性强化生态、文化、生活等地域空间系统性关联。在市县等城市层面，应重点关注城镇功能整体的空间组织优化，引导局部详细微观尺度上的空间价值权益协调，通过总体规划及详细规划明确具体地类用途、开发强度，赋予区域、地块空间价值。可以看出，规划在不同等级上对“地权”规制，是从自上而下对各级政府土地发展权抽象的公权力规制转变为对用益物权人具体土地开发利用行为的规制，国家、省级“域权”使得国土空间规划成为各行政区域空间资源分配的依据，城市“域权”使得国土空间规划成为创造城市价值，实现城市片区、地块“增值”的依据。
因此，新国土空间规划体系是通过各级政府行使不同的“域权”，以界定和规制土地随时间演变而发展的“权力束”（图2）。好的规划编制就是在通过不同层级的规划对土地“地权”进行界定和保护的基础上，富有创造力地凝聚不同“域权”的力量，通过共同行动撬动土地利用正效应的发挥产生综合激励效应，以实现国家安全、国土美丽、城市繁荣、人民幸福的目标。
图2 基于时空维度“域权”与“地权”变化模式图Fig.2 Changing pattern of “territorial rights” and “land rights” based on the spatial and temporal dimensions
广东具有齐备的“山、水、林、田、湖、海”生态系统，在省域范围形成相对完整的自然生态单元，并发展出独特“粤文化”，形成完整的自然、文化共同体；
自秦设南海郡，广东便成为了国家治理共同体的重要组成部分，在当前国家建设国际国内双循环经济体和推动“一国两制”重大社会实践的过程中依然承担着重要的角色。在协调自然资源与人类社会经济发展的过程中，广东省不断通过规划实践探索，演化形成涵盖省级、城市政府“域权”，覆盖城乡全域“地权”的国土空间规划体系，通过提高政府在配置资源中与社会需求的匹配性来协调人地关系。
3.1 广东不同层级“域权”的权责分析
广东在面向新时期高质量发展的过程中，省级和城市层面遇到的问题和挑战各异。按照“有权利就有责任，有责任就有授权”的公共管理原则，规划要在省、市各自权利与责任的“域权”范围内，统筹历史资源价值、当下矛盾与需求、未来趋势与方向，探索通过科学配置“地权”促进全省的协同发展（表1）。
表1 省级和城市层级“域权”的“权力”与“责任”简表Tab.1 Brief information of “powers” and “obligations” of “territorial rights” at the provincial and prefectural levels
在省级层面，首先要落实保护国家国土安全和国家重大发展战略。应对广东人口规模持续增长但粮食自给率偏低等粮食安全问题是重中之重；
做好对北部南岭山地、南部海岸带等生物多样性维护关键区域的保护是维护生态安全的关键。广东作为我国改革开放的“两个重要窗口”，应以粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区为引领，做好对“一带一路”等国家重大战略格局的支撑。同时，为应对区域发展不平衡这一制约广东高质量发展的关键问题，广东也亟需加强整体统筹，既要加强对流域等生态单元的区域统筹，确保广东生态体系的系统性和功能完整性；
也要加强都市圈、城市群等地域空间共同体的关联，协调配置城市之间空间发展资源。
在城市层面，根据2020年第七次全国人口普查数据，目前广东常住人口城镇化水平已达74%，珠三角地区更是达到87%，各城市普遍形成增量、存量及国有、集体“双二元”空间混杂形态，亟需在生态文明的要求下应对城市转型发展的需求。因此，城市“域权”重在优化空间组织和协调空间价值权益。这一层级的规划要在创新地方空间布局模式及建立动态运行机制，协调政府、市场、土地权利人的空间需求和权益，引导国土空间动态调整重构并创造空间价值。
3.2 省级域权：贯彻落实国家意志，统筹构建国土空间开发保护格局
3.2.1 将国家赋予的国土安全责任与重大发展战略落实到具体空间元素上
为应对自下而上组织的工业化和城镇化形成跨越市域边界的城乡混杂连绵区域，带来的耕地流失和区域生态环境恶化等社会经济发展与有限自然资源的矛盾，广东早在1994年由省级政府介入，开创性完成了国内第一个城市群规划《珠江三角洲经济区城镇群规划》，提出了“都会区、市镇密集区、开敞区、生态敏感区”4类空间开发控制模式，突破行政区划，以空间分区结合财政政策促进土地合理保护与利用[26]，随后通过编制《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020年）》《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》《广东省新型城镇化规划》 《广东省国土规划》等省级规划促进区域协调发展。但过去的省级规划主要以空间结构引导为主，缺乏具体空间性要素的构建与管控。在新国土空间规划体系下，广东依托全地域、全要素国土空间规划治理体系，对国家“域权”进行充分落实，聚焦于国土安全保护和保障国家重大战略落地，落实到具体空间要素布局和管控。首先，坚持粮食安全、生态安全优先，严格控制占用耕地和永久基本农田，将其作为国土空间开发保护过程中不可逾越的红线。同时，为支撑粤港澳大湾区和深圳中国特色社会主义先行示范区“双区”建设，强化对省级国土空间发展权的统筹作用，将珠三角作为整体划分服务核心区、开放合作区、枢纽经济区、高端制造区、科技创新区、重要生态区、重要农业区等功能分区，在新增建设用地资源分配、区域性重大基础设施布局等方面向重点城市和重点功能分区进行集中配置，并通过主体功能区的布局和各城市功能定位协调，支撑构建以都市圈和城市群为主体形态的城镇化发展格局。
3.2.2 顺应“一核一带一区”发展特征，构建保护与发展相协调的国土空间开发保护格局
基于省域作为完整自然生态单元的特征，广东在省级国土空间规划对国土空间保护总体格局的构建方面顺应北部丘陵山地、中部平原水网、南部海岸港湾的自然地理格局，依托以沿海防护林、滨海湿地、海湾、海岛等要素串联为南部海洋生态保护链，北部环形生态屏障和珠三角外围生态屏障，以及依托重要河流水系和主要山脉形成的生态廊道网络，构建“一链两屏多廊道”国土空间保护格局（图3）。
基于省级规划对土地资源等“地权”的配置作用，以及省内“一核一带一区”①“一核”指由广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、惠州、肇庆九市组成的“珠三角核心区”。“一带”指由位于广东沿海的汕头、潮州、揭阳、汕尾、阳江、湛江、茂名七市与珠三角核心区共同组成的“沿海经济带”。“一区”指由韶关、清远、河源、梅州、云浮5市组成的“北部生态发展区”。的差异化发展基础和功能定位，构建“一核两极多支点”国土空间开发格局（图3）。重点强化珠三角核心引领带动作用，携手港澳共建国际一流湾区和世界级城市群；
在南部海岸港湾地区，支持汕头、湛江建设省域副中心城市，把东西两翼地区打造成全省新的增长极，与珠三角沿海地区串珠成链，共同打造世界级沿海经济带；
在北部丘陵山地地区，重点强化城市中心城区综合服务功能。
图3 广东省国土空间保护（左）开发（右）格局图Fig.3 Territorial space protection (left) and development (right) of Guangdong Province
3.2.3 关注城市之间空间关系协调，依托都市圈推动省级中心城市成长和区域功能协同
随着经济社会快速发展和城镇空间持续拓展，都市圈等区域的一体化发展程度深化，城市之间呈现“空间距离近、互动性强”的特征，城市群、都市圈等区域成为城镇化发展格局主体形态。为重塑省内城市区域合作和竞争新优势，广东试图基于省级事权，通过编制并出台《广东省都市圈国土空间规划协调指引》，实现区域资源配置效益最优化和共同发展。
在省市联动推进都市圈规划的过程中，基于各地自然生态本底、建设用地布局、社会经济和基础设施建设等因素，重点关注“人的移动”及其带来的设施需求，识别都市圈规划协调指引重点地区。针对跨行政边界资源配置和协调的难点痛点，通过对各都市圈提出不同的空间格局，探索引导各地共同形成都市圈整体发展效能最优方案。重点聚焦生态系统与农业空间、交通联通、产业协同和重大公共服务设施共建共享4个关键领域，对都市圈核心城市与周边城市之间的空间协调问题进行梳理并形成空间布局方案，识别区域重点开发的关键廊道和节点（图4），并针对在区域层面具有重要战略意义和空间开发潜力的行政边界地区，在交通网络、公共服务网络，机场、港口等门户型基础设施以及重点产业平台的配置等方面进行深入协调，避免产业同质化竞争等问题。
图4 广州都市圈国土空间发展格局图（左）与生态格局指引图（右）Fig.4 Territorial space development pattern of Metropolitan Area of Guangzhou （left） and ecological pattern guidance （right）
3.2.4 以交通+文化“流空间”为支撑，依托多元化“廊道”促进省域均衡协调发展
在不同历史时期的内部及对外交往过程中，广东逐步形成了城市分布及区域联系格局。农耕时代以水运为主要交通方式，依托通山达海的北江、东江、西江、韩江、鉴江等大江大河，形成了以南北向为主的区域联系通道。时至今日，这一基础格局也是全省功能布局和要素流动的基础支撑。但在各类生产、生活要素流动性提升，区域一体化的深度和广度均需提升的背景下，广东也迫切需要在顺应既有发展格局的基础上，通过现代化交通设施的建设，强化东西向区域和城市之间的联系。因此，在省级国土空间规划及交通类专项规划中（图5），广东正在试图通过布局以高速轨道、高速公路等为主要支撑的东西向交通廊道以及预留磁悬浮通道等方式，促进区域之间的产业和人口等要素的横向高频流动。
为加强区域之间的功能互动和要素流动，除强化交通等“硬件”支撑之外，从文化脉络的视角做文章也是广东当前的重点探索方向。为发挥广东各地“文化共同体”在促进经济社会融合发展方面的积极影响，2016年以来广东基于省级“域权”开展了诸多规划编制和实施探索。其中，以南粤古驿道规划建设为代表，通过构建起粤北秦汉古驿道、北江—珠江口古驿道等六大南粤古驿道线路体系，探索依托文化线路的串联，促进流域城市之间和区域间的空间和功能联动（图6）。通过以历史为纽带实现文化的跨地区连接，突破点状、孤立的资源要素规划利用模式，形成“跨区域线性历史遗产”空间，南粤古驿道规划建设不但将曾经具有重要价值的空间要素重新接入现代社会经济发展的时空体系，也创造出具有文化、经济和社会等多元价值的线性空间，促进了区域空间、历史人文与自然空间、城乡空间的相互关联，开创了以线性设施规划建设促进文化的流域串联与时空转化的空间规划新模式。
图6 南粤古驿道保护利用空间结构规划图Fig.6 Planning for spatial structure of protection and utilization of ancient post roads in Nanyue
3.3 城市域权：推动国土空间时空调整重构，探索基于空间价值权益协调的规划及用途管制方式
3.3.1 总体层面：以“流量”探索“时间换空间”的循环利用机制
过去城市层面的规划注重于对物质空间的功能布局，缺少对时间维度空间运行路径的设计[4]。立足于城市层面关于优化调整城市功能空间组织，提高土地利用价值的“域权”，广东各城市在国土空间总体规划的编制中，探索以“时间换空间”的规划新机制[27]，以时间应对空间的有限性，实现城市空间“增值”。一方面基于空间现实和近期明确的开发建设需求，探索与土地权属、用地现状功能相适应的“法定管理规划图”；
另一方面，以规划目标年理想空间格局为目标，形成农业空间连片、生态空间连续、城镇空间集聚的“空间引导规划图”（图7）。在两者之间建立增减挂钩、复垦复绿、建设空间腾挪等动态“流量”调整机制，适应空间优化调整背后带来的空间权益价值更迭的实际需要。
图7 “法定管理+空间引导”空间管理示意图Fig.7 “Legal management and spatial guidance” of spatial management
3.3.2 详细层面：推动分层治理和多方空间价值权益协调
随着经济和人口密度的提升，珠三角等城镇密集地区形成一个个在传统村社经济、文化共同体的基底上“生长”出的内部功能紧密联系、权属和利益高度关联的“单元”。基于对土地开发容量和权益等各项“地权”进行协调配置的需要，广东在空间规划的探索过程中逐步形成了的“单元化”空间规划体系及其资源配置方式[3]。通过详细规划与城市更新、土地整备等工作相结合，以城市更新单元、密度分区等作为基本空间范围，强化土地价值权益格局与用地方案、规划指标联动，提高规划应对存量用地产权主体多元、产权状态多样等特征与问题的能力。同时，为适应市场的不确定性，广东在城镇开发边界内详细规划编制与管控中，探索通过建立“单元—地块”分级规划体系，以及开放型、限制型、禁止型多向性分类用途管制机制，理清政府针对公益性用地保障公共底线、市场针对经营性用地实施有序开发的管制边界，以更好地协调政府与市场关系。
土地是国土空间规划的物质对象，随着人类对土地利用能力不断提升，“地权”随着时间的推移由以所有权为中心转向以使用权为中心，衍生出内容多样的“权力束”，而城市发展面临的挑战也趋于复杂。各国和地区根据本地的实际发展出形式和层级多样的“域权”以对土地利用“权力束”进行界定和管制的现代规划体系。
我国国土空间规划体系通过五级政府行使不同的“域权”，以界定和规制土地不断发展演变的“权力束”。其既涵盖了政府与政府之间空间发展权益的协调配置，也涵盖了政府与土地权利人、土地权利人之间的空间发展权益配置。规划编制就是在对“地权”的界定和保护的基础上，凝聚不同“域权”的力量，通过土地利用正效应的发挥产生综合激励效应，统筹好空间历史过程、当下阶段与未来趋势，建立动态空间运行机制，以实现国家安全、国土美丽、城市繁荣、人民幸福的目标。
广东省国土空间是国家功能体系的重要组成部分，又是一个相对完整的生态单元和“粤文化”共同体。省级“域权”既要落实国家的重大战略，承担起生态、文化共同体塑造方面的作用，还要通过国土空间保护利用格局的塑造解决广东区域发展不平衡的问题。同时，为发挥支撑全国经济发展及科技创新引领重要区域的使命，城市“域权”也需要足够的授权以施展创造力，以满足日益丰富多样的“地权”需求。广东省基于省级“域权”的全局性和系统性，在规划中以落实粮食安全和生态安全，统筹国家和省政府的重大发展战略为首要任务，形成广东国土空间开发保护格局，并通过引入都市圈层级提高资源配置的有效性，在资源有限的条件下通过都市圈层面的统筹使资源投放更好地发挥出对市场的引领性。顺应以人为本、创新等新时期空间需要及城市“价值”空间逻辑的变化，在遵循城市发展规律，体现整体性、公平性和艺术性的原则下，通过进一步强化城市“域权”，促进有限的城市空间调整优化，协调好政府、社会、市场利益及土地使用权人的空间价值权益，创造空间价值、实现城市“增值”。
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