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■董玉莲
现代审计正由财务审计转向绩效审计，从查错防弊扩展到效率和效果的审查，旨在保障绩效指标的落实到位。考察绩效审计的三个维度，有效性是首要的，经济性和效率性是实现有效性的先决条件，因此也成为绩效审计的重点内容，包括信息是否真实，相关的人、财、物、信息、技术等资源取得，配置和使用是否合理，以及评价、报告和监督特定业务或项目管理问题。乡村振兴战略实施重在社会效益、生态效益和管理效益的综合提升，绩效审计可以在这些效益提升中发挥保障作用。由于产业振兴的重要位置，产业发展审计必然成为重中之重，发挥审计监督与服务职能，有利于相关政策措施落实和项目推进，而绩效审计聚焦于产业规划实施、现代乡村产业体系构建以及特色产业园区项目建设等关键环节的监督，将更能揭示乡村产业发展中的深层次矛盾，促进产业融合、产业布局和拓展产业空间，从而更好推动乡村产业兴旺。当然，乡村产业审计也须转变传统审计思维，创新审计管理模式，在工作统筹上始终将绩效放在首位，增强绩效管理的揭示和监督的审计功能。
全面推进乡村振兴战略使乡村产业发展跃上一个新台阶，但也存在结构不合理、价值链不高、要素动力不足等问题。新形势下以政策衔接、制度衔接、项目衔接为统揽，建立乡村产业发展的激励机制和协调机制，并揭示和消除发展中的问题与矛盾，这些都离不开绩效审计工作的支持。
1.绩效审计完善利益联结机制，激发乡村产业发展动力。
乡村产业发展离不开各类经营主体的参与，参与的积极性、主动性体现产业发展的内在动力，而只有完善各主体的利益联结机制，才能激发出这种动力。要以经济利益为纽带，明确规范各方权利和义务，通过制度设计和模式设定处理好各经营主体的利益关系，铸造利益共同体，通过制度设计和模式设定来完善这一机制。审计职能的发挥，是制度设计的一环，将绩效审计理念贯穿审计工作中，有步骤、有重点和分领域的开展绩效审计，有助于明确利益分配关系。如通过持续强化对预算管理的审计监督，建立全面规范透明、约束有力的预算制度，能够明确权责关系；
通过项目绩效管理的全流程分析，揭示产业运营中存在的问题，有利于摆正各方利益关系，共同构建起富有激励的利益联结机制。
2.绩效审计深层面的分析原因和提出建议，服务产业决策。
乡村产业发展中，有大量的项目投资与建设，涉及许多建设资金、生产资金的安排使用，如果存在制度缺失和监督不到位，就容易产生腐败。绩效审计强调绩效评价制度建立，从行业、区域、产业结构等多维度的开展绩效审计，包括审计计划制定、审计目标确立、审计内容选择和审计方法使用等，重点审查各部门绩效管理是否真正服务于乡村产业发展。特别是开展事前、事中的审计和跟踪审计，有助于强化部门绩效管理的功能，达到警示、防弊的作用，保证产业发展更具有竞争力和效益性。从规避问题认识，绩效审计立足于乡村产业发展的特点、要求，着眼于问题背后的制度性漏洞，发挥绩效审计分析问题的功能，既能分析深层次原因，又能针对原因提出解决问题渠道，为科学决策服务。绩效审计不仅是查找问题，而是通过查找问题推进整改，从不断完善产业发展的制度建设优化乡村产业发展环境。
3.绩效审计综合性的监督功能，全面助推乡村产业发展。
传统审计是一种合规性审计，只对违规违纪问题做出判断和处理，因为仅从某个方面和某个环节做出判断，往往导致结论不准确。绩效审计不同于合规性审计，而是在系统性和整体性上更加突出绩效管理的综合监督，更加侧重对经济活动审计评价的深度和广度，更加注重过程和结果的审计全覆盖。围绕单位绩效状况，通过融合式、嵌入式审计拓展审计覆盖面，包括绩效指标的制定是否合理，绩效考核是否公平、透明，责任履行是否到位，着力推进各项工作整合和提升绩效管理水平。
对乡村产业的绩效审计，覆盖产业发展的各个层面。在产业发展目标制定环节，通过对既定目标达成情况的审计，分析目标制定过程是否存在缺陷，逐步形成科学合理的目标制定机制。在产业发展效益评价环节，把从审计做出的绩效评价与其自有的绩效评价进行比较，分析产业发展效益最终是否达到绩效标准，逐步建立起统一、规范的产业效益评价体系，并通过审计整改切实解决乡村产业发展遇到的种种问题。具体说来，一是能够确保乡村产业发展的政策落实到位，有力保障乡村产业发展的扎实推进。二是能够确保项目顺利开展，督促项目有效执行，特别是跟踪审计，可以全流程监督项目实施，动态掌握项目建设进展，科学调整项目方案，及时纠正项目执行偏差，促进提升项目绩效。三是在资金绩效审计中，以审查相关账务、审批程序和专项资金使用是否合规为导向，覆盖被审单位经济活动的各个方面和环节，确保资金使用高效，推进乡村产业发展。
4.绩效审计引导资源要素向乡村集聚，支撑乡村产业发展。
乡村产业发展的支撑点在于资源要素汇聚，推动特色产业发展和产业融合，以便形成乡村产业发展的坚实基础。审计工作成效就是通过营造一个良序的产业发展环境，吸引更多资源要素向乡村聚集，保障这些资源要素在配置和使用上实现更高的经济性、效率性和效益性。审计评价在揭示产业发展中的投资和项目所存在的问题时，对审计调查中取得的证据资料进行深加工，用绩效审计方法去审核产业发展，重点在于资源要素流向的适当性、相关性、可行性的审计，有利于掌握资金、人才、信息、土地等资源要素的规模、结构的变动趋势及其统筹使用的情况，达到资源要素的有效配置，能够在推进绩效管理及考核情况的基础上，完善各项产业发展的服务制度建设。
1.围绕乡村产业发展政策落实情况的审计。
乡村振兴战略实施是建立于完备的制度架构与政策体系之上，乡村产业发展政策反映出乡村振兴的制度性供给问题，是乡村产业兴旺发达的有力保证，在引导要素优化配置、推进农村产业融合发展以及培育创新主体方面，都离不开产业政策的支持，其中如何落实好政策则成为乡村产业发展的关键。绩效审计在促进政策评估、政策落实方面有效发挥作用，主要是通过预警、评价、问责、纠偏等监督职能，积极介入政策落实的全过程和紧紧抓住影响全局的突出点，破除政策中“梗阻”，促进各项乡村产业政策及时发挥效应。首要的是检查各地区、各部门的规划、方案、部署是否按照上级政策的要求进行，并考查这些方案和行动计划是否纳入绩效考核范畴。其次是审查这些规划、方案的实施情况，是否在按照乡村产业发展的要求统筹推进各项工作，并以检查落实任务的主体责任为导向，着力反映阻碍乡村产业政策落实的体制性、制度性的障碍，真正把发展目标、规划、重点任务与具体产业项目实施相结合。
2.围绕产业资金管理使用情况的审计。
产业资金管理与产业效益直接挂钩，常用的财务审计难以反映产业资金绩效问题，这就要求在财务审计的基础上引入绩效审计。着重加强因素分析、逻辑分析，使隐含在资金使用中影响资金效益的种种问题显露出来，以实现资金使用效益最大化。乡村产业发展资金主要来自于政策性的中央、省级的转移支付资金，以及地方上为支持、辅助自身乡村产业发展而安排的资金；
还有来自于国有企业、民营企业、个人及捐赠的社会帮扶资金。这些资金的共同点是覆盖面广，资金来源渠道多样化，如何管理和使用好资金就成为关键。绩效审计可以促进资金有力筹集，也可以促进资金规范使用。围绕专项资金的特点构建资金使用的流程图，首先查看专项资金申报是否存在不公开、不公平、不真实的问题，特别是资金审批问题，审批中的权力运用最容易导致资金使用腐败，权力滥用，则资金效益无从谈起，审计能够从揭示权力滥用中保障资金使用的效益性。其次是资金流向问题，乡村产业发展需要资金支持，但资金在流向上如果被滞留、截留、挤占或挪用，就会削弱乡村产业发展，这里不仅反映出一些资金管理环节没有到位的问题，也反映出资金监督的重大漏洞，需要在资金的到位率以及数额的真实性方面加强审计监督核查，形成资金使用与监督的审计一体化，让资金在乡村产业发展中发挥最大效益。
3.涉及产业项目落地情况的审计。
乡村产业发展中涉及多个支农惠农项目，如何确保各个项目顺利开展以及真正产生效益，是乡村产业发展的基本要求。针对产业项目的绩效审计包括项目立项审计、项目实施过程审计和项目完成后效益情况审计等几个环节。项目立项审计是切入点，主要审核项目申报资料的真实性和完整性，以及合同签订流程的规范性，合同要素是否齐全，是否履行招投标手续，是否涵盖产业发展要素；
项目建设阶段的审计，主要检查项目是否严格按照既定计划实施，项目质量是否得到保证以及项目资金的使用情况，以此发现造成项目质量不高、执行缓慢、资金乱用的原因。当然，审计还不能停留于项目完成阶段，重点还在于项目建成后运行的效益如何，审查项目运行的效益，避免投入浪费、促进项目效益最大化才是项目审计的最终目的。
4.涉及政府绩效服务于乡村产业发展的审计。
政府绩效水平高低影响政府对乡村产业发展的支持度，绩效审计通过审查政府绩效可以判断政府支持乡村产业发展的情况，绩效审计是一有力评价工具。政府绩效审计着眼于对现行体制的改进和完善，通过审查政府部门公共资金使用、资源节约及公共政策实施效果，揭示体制机制存在的问题，从根本上规范政府的决策行为，助力乡村产业发展。审计工作要介入政府绩效管理的全过程，从绩效目标编制的完整性、适当性、可行性的审查到预算绩效考核问责，及时督促各部门建立健全绩效管理制度，提高绩效管理水平，从而更好服务乡村产业发展。
1.未能突出绩效的审计重点。
鉴于乡村产业发展的多层面性和差异性，决定了审计机关在进行审计评价时，需要针对合规性对审计对象的各项措施、资金使用、项目建设等内容进行检查，检查有无违法、违规、违纪现象。但现代审计任务要求不能总停留于合规性审计，在强化定性分析和定量分析的基础上，必须把审计重心放到效率性、效果性的评价上面，真正转向绩效审计。但现实中更多审计工作集中于违规操作的审查上面，很少关注实际效果，如产业融合发展、要素活力推动、产业发展质量等问题，这些发展的结果和产生的效益才是绩效审计的关注重点，而现实中这方面审计甚少。
2.未能形成统一的绩效审计评价标准。
绩效审计评价标准不同于传统审计的标准，它不仅要具有客观性和可操作性，更要突出绩效管理的要求，依据绩效管理的要求和绩效管理的标准制定绩效审计的评价标准。但当前面对不同审计对象、不同审计项目和要求，很难形成评价标准的一致性。乡村产业发展涉及的部门多、项目多、资金类别多，各方面都有专门的管理办法、实施方案和绩效考评指标，特别是不同产业发展水平、不同产业特色和不同部门绩效管理，反映在产业发展的政策、项目推动以及政府自身绩效管理也都具有差异性，这就决定绩效审计的标准制定不能一刀切，但基于地区、特色产业发展的绩效审计应能建立统一的评价标准。不过，目前的绩效审计评价标准大多照抄照搬，不考虑产业发展特点，采用不同的衡量标准和采用僵化的评价标准，都会使审计结论大相径庭，必然影响绩效审计的权威性和可信力。
3.未能形成综合性、全面性的审计。
乡村振兴战略实施立足于系统化、整体性的推进，乡村产业发展又是乡村振兴的重要组成部分，其本身也是一个复杂的系统构成，包括资金使用、项目管理、环境保护、政府效能以及社会综合效应等多方面的审查，如果没有综合性、全面性的布局，是达不到好的审计效果。审计应站在全局高度，对产业发展各项事务进行审查，绩效审计所具有的综合性、全面性的审计特点，可以覆盖产业系统的全部监督。但现实中的审计更偏向于专项审计、就地审计和局部审计，而跟踪审计、全面审计采用的较少，审计覆盖面不够，审计质量得不到保障。而从过程看，事后审计较多，事前、事中审计较少，虽然可以揭示出问题，但问题已经造成后果，致使审计作用发挥有限。
4.未能使审计的结果得到有效利用。
审计的结果应用是审计的出发点和归宿点，应用程度高低也反映出审计成果价值和审计权威性，只有贯彻于审计整改中，才算发挥真正的审计作用。目前的审计整改大多局限于法定约束性强的操作层面，执行得相对较好，但从决策层面、管理层面、制度层面和提升运营效率层面来讲，一些合理化建议的整改，由于不具有法定约束性，在具体整改流程上推行较难，执行较为不力。通常，绩效审计更多是通过合理化建议推动整改，而这样的审计结果应用具有很大弹性。当前的绩效审计大多没有开展审计问责，审计整改多流于形式化，甚或停留于纠正问题表面而没有达到追究责任的深度.当然也无从根本上促进绩效管理水平的提高。
1.坚持问题导向，紧盯审计的“关键点”。
政策落地、财政资金投入、项目建设管理以及激发各经营主体动力是支撑乡村产业发展的四个关键点，也是绩效审计的焦点和难点。要围绕产业发展要求，针对这四个关键点确定审计的重点内容，找准乡村产业发展的难点，将审计规划、目标和实施方案都融会到产业发展的“关键点”中。由“关键点”聚焦产业发展的难点，跳出合规性的审计局限，做到既审计全覆盖，又审计有的放矢，最大限度提升审计的整体效能。
2.建立绩效审计评价指标体系。
针对绩效审计对象的特点，分门别类，设计具体的个体绩效审计标准，并赋予各项评价指标科学合理的权重分值。建立产业政策措施的绩效评价标准，以及通过预算资金审计与资金最终使用结果比较进行资金项目维度的绩效评价，进而完善各项绩效审计指标体系，为推动产业发展政策和优化资金管理提供决策依据。
3.完善绩效审计结果应用机制。
一是通过深化成果提炼，加强对新情况、新问题、新趋势的分析研究，提出有针对性的意见建议，并建立绩效审计结果公开机制，以此扩大绩效审计的影响力.增强绩效审计的工作效果。二是打通审计成果运用的渠道。审计部门要与职能部门或被审计机构建立沟通机制，定期开展风险信息、经营信息等共享与交流，让审计成果获得更广阔的“市场”。三是建立多级联动整改督查机制，进一步加大问题整改督查力度，确保审计查出问题及时得到整改，并将审计结果运用纳入单位绩效管理“强考核”体系，积极促成整改结果转化。
4.突出行政绩效审计。
在乡村产业发展中，行政绩效服务于乡村产业发展，从各部门履行职责和绩效管理到位的考评中审查政府绩效，绩效审计通过审计整改与跟踪问效、问责追责，着力审查行政部门不作为、乱作为而贻误产业发展的问题。围绕效能型政府建设，以降低行政成本和提升行政效能为主导，完善行政绩效审计体系，并以此为出发点，建立健全行政绩效的考核机制，不断提高行政绩效服务乡村产业发展的水平。
总之，助力乡村产业发展，加强绩效审计，是审计监督推动政策落实、提高项目效益的必然要求，也是绩效审计保障乡村产业发展的重要职责，绩效审计能够为乡村产业发展提供更好的市场环境，更好激发产业发展活力。
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