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实施卫生行政处罚文书的质量控制，使其充分发挥在卫生行政执法中的依据、工具、手段作用，以及在行政诉讼中的证据作用,是卫生监督机构应该解决的问题。高质量的卫生执法文书可以保护管理相对人的合法权益，确保依法行政和行政执法责任制度的落实［1］。卫生行政处罚文书的质量控制是一项系统的复杂工程，而一套普遍适用的执法文书质量评价指标体系能在该工程中起到关键的作用。目前针对执法文书质量评价指标体系的研究尚不多见，尤其是有关各指标的权重，更鲜见报道。鉴于此，上海徐汇区卫生局卫生监督所与复旦大学公共卫生学院合作，开展了卫生行政处罚文书质量评价指标体系研究。目的就在于采用科学的方法构建一个合理的指标体系，以准确客观地评价卫生执法文书的制作质量，从而提高卫生执法效率和胜诉率［2］。
1构建原则
1.1科学性原则
指质量评价指标体系的制作过程以科学性为原则。指标体系的建立和权重系数的确定建立在专家论证和统计分析基础上，每个环节都采用量化的方法，这样定性的内容转化为定量方式，提高了文书质量的可比性、可验证性以及规范程度，进而使得评价指标体系更客观。
1.2合法性原则
指质量评价指标体系应依据国家相关法律、法规和行政规章来制订，不得与之相违背。
1.3系统性原则
指质量评价指标体系覆盖面要广，能全面完整地反映卫生执法文书的质量，同时突出重点，针对诉讼中容易出现的关键问题来确定指标。指标体系要做到结构层次鲜明，各指标逻辑上相互联系，但内容须相互独立，即尽量避免重复信息，一个内容对应一个指标。
1.4可操作性原则
质量评价指标体系既是质量控制部门考核卫生执法文书质量的依据，也可以作为卫生执法人员制作文书时的准则。指标内容应切合实际、简单明了，同时各项指标的内涵要明确、具体，便于操作。
2过程与方法
2.1选取质量评价指标
课题组根据《中华人民共和国行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》、《卫生行政执法文书规范》和上海市卫生局2003年发布的《关于贯彻执行的几点意见》，在对CBMdisc（1978/1－2005/1）和《中国期刊全文数据库》（1994―2005年）以“执法文书”、“法律文书”、“卫生执法文书”、“卫生行政处罚文书”为检索词检索到330篇文献进行评阅的基础上，归纳和统计出制作卫生执法文书中容易出现问题及其文献讨论频率，同时结合关键知情人访谈，拟订了《卫生行政处罚文书质量评价指标体系（草案）》。
2.2论证指标构成和执行细则
为使该质量评价指标体系具有科学性与可操作性，课题组组织了涉及法律专家、卫生法学专家、卫生执法人员的3次专家论证会。论证专家对评价指标体系中各项指标的代表性、科学性、重要性等进行了反复讨论与论证。经多次修订，最终确定了由4个Ⅰ级指标、12个Ⅱ级指标、28个Ⅲ级指标，以及相应的执行细则构成的质量评价指标体系。
2.3确定指标权重系数和分值
评价指标体系满分为100分，为对每项指标赋值，课题组制订了专家意见调查表，采用Delphi法收集7位相关专家的意见，经过3个轮次的论证，确定每项指标在指标体系中的权重系数和分值。
指标权重计算公式为［3］：
Wi=lnΣj=n[]j=1[DD)]W��lj
其中W�i为指标i的权重，W��ij为第j位专家为指标i制定的权重，n表示共有n位专家为指标i制定权重。
3结果
3.1Ⅰ、Ⅱ级指标构成及权重系数
我们将众多卫生行政处罚文书制作规范归纳为4大类，即4个Ⅰ级指标，分别为文书材料完整性、证据材料真实性、适用法律准确性［4］、文书制作规范性。前3个Ⅰ级指标权重系数均为28％，第4个权重系数为16％。评价指标体系满分为100分。因此4个Ⅰ级指标分值分别为28分、28分、28分、16分。每个Ⅰ级指标包含的Ⅱ级指标数目不同，最多含有4个Ⅱ级指标，最少有2个。Ⅱ指标的权重系数指该指标占所属Ⅰ指标的比例，而非占总分的比例。Ⅰ、Ⅱ级指标的构成及权重系数见表1。
3.2Ⅲ级指标构成及其分值
28个Ⅲ级指标的分值从0.9分到9.24分不等，每个Ⅱ级指标所属的Ⅲ级指标分数之和即为Ⅱ级指标的权重分数。大部分Ⅲ级指标都可以再细化为具体的概念。如“文书时限符合法律规定”，指一般程序已受理案件应在7日内立案、立案至审批不超过3个月、直接送达应在盖章后7日内、结案日期应在送达15天后3个月内等概念。限于篇幅，每个Ⅲ级指标的概念不作赘述。Ⅲ级指标构成及其分值见表2。
3.3评分细则
具体评分方法有以下几种：①可进一步细化的Ⅲ级指标，少１项，扣１分，扣完为止。如“基本文书齐全（2.24分）”，一般程序的基本文书包括12种，如果少了3种以上文书则该项指标得0分。大部分指标按照该方法评分。②有一些执行特定程序的案件需要特定种类文书或者特定时限，在这种情况下则少1项扣1分，如果不需要这些特定程序则按满分给。如特定文书齐全（1.68分），包括了产品样品采样记录单、卫生行政控制决定书等20种特定种类文书。③有些指标如引用法律、法规准确（8.88分），涵盖了合议记录、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书文稿、行政处罚决定书等4种文书，这4种文书都涉及到法律、法规的引用，每种文书可按其重要性不同调整比例。我们将４份文书分值分配为：合议记录和行政处罚决定书文稿各1.44分，行政处罚事先告知书和行政处罚决定书各3分。④小部分不可细化的指标则按整体扣分。如调查可靠�（2.52分），要求主动、及时、深入、细致，证据之间相互印证，前后不能矛盾。如不符合则2.52分全扣。
3.4实证研究
课题组根据所建立的卫生行政处罚文书质量评价指标体系，设计了一套一般程序的卫生行政处罚文书质量调查表，对上海市徐汇区2002―2004年度1499份案宗进行了测评和赋值。结果显示，当前卫生行政处罚文书制作主要存在的问题在于：①违法主体认定不确切，该项Ⅲ级指标2002年得分率只有24.36％，2003年也只有23.09％。表现在文书中没有谈话者身份证明、法定代表委托书、卫生许可证和工商营业执照/企业法人营业执照复印件。②执法程序不规范，该项Ⅱ级指标3年得分率分别为57.60％、60.40％、56.80％。表现在告知内容简写、缩写以及告知程序不合理。③法律法规引用不规范，Ⅲ级指标“法律条款准确引用”2004年得分率只有48.71％。表现在简写、漏写法律、法规数量和名称，略写“条”“款”“项”“目”，以及所引用的法律条文与违法事实没有一一对应［7］。
4讨论
在测评中有些指标2004年的得分率明显高于前两年，如前面提到得Ⅲ级指标“违法主体认定不确切”，2004年得分率达到71.27％，有很大提高。又如Ⅲ级指标“处罚主体证明文书齐全”2002年和2003年得分率分别为40.33％、63.00％，2004年为82.67％。通过调查我们发现，我所法制科于2004年初采取的控制文书制作质量的指标，针对一些项目对文书进行打分，其评价的内容虽较零散、粗糙，只侧重某些方面，不成体系，且对评分结果仅简单的分为A、B、C3类，但所评价的内容正是后来得分率有提高的那些项目。可见，采取一定的质量控制措施能很好的提高执法文书的制作质量，而系统科学的质量评价指标是质控的依据和起点。
本研究所构建的质量评价指标体系结构简洁明确，评分细则具体清晰，可以量表的形式在实际操作中运用。同时建议将卫生行政处罚文书制作质量纳入监督员工作绩效考核范畴，建立常态化的检查评估制度，促使监督员树立执法文书质量意识。及时发现问题并采取纠正措施。对于得分不高的指标有针对性加强卫生监督人员法律和卫生行政处罚文书知识培训，提高卫生执法人员的法律知识水平和法律文书书写技能［8］。
5参考文献
［1］俞平.卫生监督法律文书的质量控制［J］.中国公共卫生管理，2001，17（3）：196－197.
［2］戴纯清,刘凯,陈国安，等.83起食品卫生行政处罚案件分析［J］.中国公共卫生,2004,20(2):253.
［3］杨人懿，赵先拄，李运明，等.军队大型医技科室医疗质量指标评价体系的构建［J］.西南国防医药，2005，15（3）：266－269.
［4］陈杰.柳州铁路局2002年卫生行政处罚文书制作调查［J］.中国误诊学杂志，2003，3（12）：1880－1881.
［5］王和平，张建勤.制作卫生执法文书须正确引用法规条款［J］.安徽预防医学，1998，4（2）：201－202.
［6］唐晨.现场检查笔录在卫生监督执法中的作用及制作要点［J］.上海预防医学，1999，9（7）：320－321.
［7］王秀山，李建国.试论卫生监督执法质量管理［J］.中国卫生监督，2002，9（1）：39－40.
［8］徐晓燕,刘虹,顾承良.卫生行政执法文书制作存在的问题及对策［J］.安徽预防医学,2000,6(2）:116-117.
(收稿日期：2007-03-14)
文章编号：1004-9231(2007)06-0288-02
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