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●仪修县
随着经济社会的快速发展，国有资金投资项目越来越多，资金数额越来越大。为加强对财政资金的控制能力，提高财政投资的使用效果，各地财政部门相继成立财政评审机构，加强对政府投资（包括国有资金）项目的预算评审。为规范评审行为，提高评审质量，财政部印发《财政投资评审管理规定》，各地财政部门根据具体情况相继出台文件，规范项目投资评审行为。
财政投资评审是运用专业技术手段，通过技术和经济相结合的方式对项目投资做出科学、公正、客观的评价，为政府决策和财政预算支出提供可靠依据，确保财政资金合法、合规、高效安全使用。评审的主要内容是对项目进行投资预算、结算评审。财政部门由于自身人员及业务能力限制，目前大多是采用政府购买服务的方式，委托第三方咨询机构开展评审业务。具体流程包括：财政部门按照《政府采购法》及相关规定确定第三方评审咨询公司；
第三方评审咨询公司对财政性资金投资项目（包括国有资金）的预结算进行审查，提出审查意见；
财政部门根据审查意见出具评审结论，作为控制投资和拨付工程款的依据。财政预算评审质量的好坏，不仅仅涉及财政资金使用效果，还影响到项目的招投标、进度、质量、造价控制等各个方面，对项目的顺利实施有着至关重要的作用。因而高质量的预算评审报告，对于项目顺利实施，减少施工过程的争议纠纷，提高管理水平和投资效益，有着重要的意义。
（一）政策性强
财政投资评审主要是对财政投资项目进行评审，政府投资项目投资额大，建设周期长，评审时要熟悉国家法律法规、有关政策标准、行业发展规划等，不仅考虑经济效益，还要考虑社会效益，符合国家财政资金支持方向。
（二）专业性强
财政投资评审通过专业的技术经济审核，合理确定投资金额，为财政预算支出提供科学的决策依据，专业人员依据有关的标准、定额、计价依据和自身的专业知识等对项目投资金额进行合理确定。由于每个项目都涉及建筑装饰、安装、消防等多个专业，这就要求每个项目都需要不同的专业人员从技术经济角度进行评审，准确合理确定投资额。
（三）涉及面广
财政预算支出不仅涉及基本建设项目，还有行政事业性项目等。基本建设项目包括新建、扩建、改建等，涉及住建、交通、水利等各个行业，范围广，内容复杂，而不同行业不同类型的项目需要不同的专业技术人员进行评审。
（一）投资评审机制尚不完善
建设项目从立项到建设完成交付使用需要经过多个程序，目前建设项目投资管理主体较多，计划审批部门负责立项科研报告审批，财政部门负责概预算结算评审及资金拨付，项目单位负责项目设计和具体实施。各部门各自为政，多头管理，投资效率较低。而造价管理从投资决策、项目立项、方案设计、实施直至项目交付使用，贯穿于项目全过程。据统计，前期决策、方案设计及初步设计阶段对造价影响最大，约占总造价的60%，施工图设计约占总造价的30%，实施阶段最低约占总造价的10%。前期工作主要是对建设项目做出科学规划、测算成本、投资估算、方案比选。前期决策失误会对人力、物力、财力造成巨大浪费和重大影响。目前投资评审是对项目单位报审预算或者概算进行技术经济审查，基本属于事后控制，对项目前期方案及设计介入较少，甚至没有参与，投资监管滞后。
（二）管理部门业务水平有待提高
财政投资评审项目由于种类及专业较多，包含土建、市政、安装、园林、水利、交通等各行各业，涉及业务范围大，知识面广，政策性强，而财政评审管理人员大多是通过考试进入部门，从校门走进工作单位，缺乏项目管理及造价控制的实践经验，对项目的图纸、计算依据，计算规则、取费政策等把握不足，预算评审质量完全依靠第三方评审咨询机构的责任心及业务素质，对评审过程产生的错误难以及时发现，对存在的争议问题难以有效协调、沟通解决，影响评审的进度和质量，进而影响项目的进展。
（三）项目建设单位投资控制意识淡薄
项目建设单位既是项目管理者又是最终使用者，往往从自身角度出发，希望得到财政投资的大力倾斜。在实施过程中投资控制意识淡薄，主要表现在：一是提报预算偏高。为避免出现竣工结算超预算现象，也为了便于施工过程的项目管理，在报审预算时，会提高项目的档次标准和规模，对项目的工程量及单价报价较高，造成整个提报的预算偏高。二是提报预算达不到评审要求。项目单位没有专业的造价编制人员，有时把设计部门编制的设计概算作为预算提报，提报的预算资料不完善，编制依据不准确，不严谨，粗制滥造。例如提报的预算中设备材料没有具体的规格型号，甚至有的分部分项工程按项、平方米价格进行计算，达不到预算评审的深度，导致评审机构无法对其进行准确评审，影响评审进度和质量。三是对评审结论不重视。有的项目单位没有严格执行评审控制预算的规定，对预算评审结论不重视，在后期招标中出现控制价超评审造价的问题，失去评审投资控制造价的意义。
（四）第三方评审机构评审质量有待提高
由于投资评审内容多，范围广，专业性强，各评审单位的业务素质参差不齐，有的评审人员责任心不强，评审结果为追求审减率，随意性较大，不能做到有依有据、实事求是。评审报告的问题较多，质量有待提高。
1.清单特征描述不准确，工程量计算误差较大。评审过程囿于评审人员的业务水平，有的新人由于刚开始做造价，图纸看不准确，对实际施工过程不了解，对图纸中有矛盾的地方与设计和建设单位人员缺乏沟通，仅根据常规做法或者个人想法进行造价评审，导致评审的清单描述及工程量出现较多错误，甚至漏项较多。在项目实施过程中，因和招标清单特征描述不一致，出现变更较多，造价控制难度加大，从而出现结算超预算现象。例如某餐厅项目设计说明要求屋面防水按一类防水，使用两层4毫米厚的SBS防水卷材进行处理，而在建筑做法中选用的图集是一层4毫米厚SBS防水卷材，评审人员未仔细看图纸，对图纸描述不一致的地方未提出答疑，简单按一层防水进行工程量计算，造成实际施工工程量增加一倍。某礼堂项目，空调通风管道设计使用酚醛铝箔复合夹蕊板风道，不燃等级为B1级。评审空调通风管道工程量清单项目特征描述为碳钢通风管道，名称为酚醛铝箔复合夹蕊板风道，规格厚度为1.0毫米。实际施工中酚醛铝箔复合夹蕊板风道材料厚度为20毫米。造成实际施工与投标的项目特征完全不符合，原来的报价失去了结算依据，结算时只能重新组价。工程量、特征描述错误不仅造成计算造价出现较大误差，也给投标单位报价提供了不平衡报价的机会，提高了投标单位的项目结算利润。
2.暂估价材料比例过大。根据2013版《建设工程工程量清单计价规范》中术语解释，暂估价是指招标人在工程量清单中提供的用于支付必然发生但暂时不能确定价格的材料、工程设备的单价以及专业工程的金额。为加快评审速度，有的评审单位对材料不进行市场调研，不和业主沟通，简单使用暂估价进行评审，有的暂估价设置比例超过总造价的40%。虽然法律法规对暂估价比例没有具体要求，但暂估价比例过高就失去投标报价的竞争性，也不利于项目总投资控制。在实施过程中，由于暂估价材料需要重新确定价格，施工单位从自身利益出发，要求的价格偏高，审批价格过低施工单位不干，审批价格过高建设单位不能接受，大大增加了建设单位施工管理及造价控制难度，影响工程进度。为加强对暂估价的管理，各地以文件形式对暂估价设置比例进行了限制。山东省2014年以鲁政办字〔2014〕122号文，印发《关于进一步加强房屋建筑和市政工程招标投标监督管理的意见》，要求施工总承包招标设置的暂估价金额不得超过招标控制价的30%，设计文件深度能够满足施工要求的，不得设置暂估价。
3.评审依据不够统一。投资评审一般按行业主管部门发布的计价依据进行评审，政策性、时效性、专业性较强。但在实际评审过程中，评审公司为降低评审造价，对计价依据使用混乱。例如在定额套用上，有的项目使用2003年消耗量定额，有的项目使用2016年消耗量定额。所采用的价目表也没有统一标准，使用年份不一致。对于人工费，不严格执行当地省住建部门发布的消耗量定额中综合工日单价，而往往大大低于发布的人工价格。例如当地省发布定额人工综合工日单价为128元/工日，实际为降低造价，有的项目评审时按76元/工日，有的项目按72元/工日，随意性较大。当项目采用造价管理部门已经停止解释的计价依据进行评审，而实际施工过程中出现了政策性调整等文件，结算时就会出现较大争议、双方扯皮现象。
4.结算评审时间偏长。按照财政部《建筑工程价款结算暂行办法》第二十一条规定，工程竣工后，发包承包双方应及时办理工程竣工结算，否则不得交付使用，有关部门不得办理权属登记。第十四条第（三）款规定，按照工程竣工结算报告金额大小规定在20—60天内完成竣工结算。根据文件要求，项目在竣工验收同时应该提报竣工结算。而实际上很多项目竣工完成交付使用多年都未完成竣工结算，造成施工单位难以及时回收余款，经营困难。主要原因是有的项目结束很长时间才组织竣工验收，提报结算，咨询单位施工时没有到现场跟踪审计，对现场施工情况不了解，对有些方面产生争议，造成结算时扯皮，长时间不能定案。
（一）完善评审机制，提高评审质量
1.研究完善投资评审机制，将评审过程前移，进行事前投资控制。对重大项目，在项目科研论证阶段，评审人员即参与项目的过程论证，及时了解项目背景，从财政资金效益、造价控制角度对项目方案进行技术经济性比选，加强对项目前期的可行性、必要性、经济性等方面评审，为项目决策提供依据，避免出现决策失误。
2.建立项目评审汇报会商沟通机制。项目初审完成，由评审公司对项目的评审过程进行汇报，对评审过程中工程量、材料价格差别较大的进行重点解释，对评审中出现的问题及争议建立问题清单，及时组织评审公司、项目单位、项目主管部门、行业专家等共同参加联席会，进行沟通协调，提出解决方案，统一评审依据和方法，遵循客观、公正、审慎的评审原则和“不唯减、不唯增、只唯实”评审理念，确保投资评审合理、合规、合法。
3.建立与审计部门的资源共享机制。定期与审计部门进行业务交流、学习、座谈，掌握最新的造价知识，共享审计、评审过程的数据、经验，共同提高评审、审计质量。
4.建立项目不定时现场勘查制度。项目责任人建立项目工作台账，根据项目进度不定时到现场了解项目实施情况，尤其对项目实施前后的状态、实施过程的隐蔽工程、实施过程的重大变更等及时了解，留好第一手影像资料，作为评审结算的依据，避免项目结算评审过程扯皮和争议，也避免项目出现多报重报现象。
5.充分利用信息化技术，对评审资料数据分类整理，建立数字化造价信息库。评审过程中，评审人员随时对项目的图纸、变更、招投标文件、现场影像资料、评审过程的问题、造价指标等进行分类整理，建立造价信息库，充分利用造价信息库对评审报告数据进行横向、竖向对比分析审核，查找异常数据指标，提高评审结果的科学性、准确性。
（二）加强对项目单位的管理
对项目单位实行一次告知制度，对提报评审的造价资料提出具体要求，规范提报材料的标准和提报时间，做实做细做准预算，压实项目单位责任，对其提报资料的真实性、合法性、完整性及有效性负责。加强对项目单位提报的预算和项目批复概算的对比审核，尤其是群体工程和分期建设的项目，认真对比科研报告中单项项目概算与提报预算的差值，避免出现超概算提报预算现象。对于提报资料混乱、先建后评、不真实、审减率大的项目单位给予差等考评，并采取通报、限制、停止财政投资等措施进行管理，增强项目单位的投资控制意识。
（三）加强对评审单位的管理
首先在招标阶段择优选择评审单位，评审单位须具备与评审项目相对应的业绩和专业技术人员，对信誉度好，专业水平、执业质量、信用评价等级高的第三方机构优先选用。其次加强对评审单位的考核管理，制定管理制度，对评审人员数量、专业构成、现场勘查次数进行规定，提高评审机构的服务意识和业务水平。评审机构评审前须针对项目制定评审方案，明确评审人员、评审时间、评审方法、评审的控制重点、风险防控等内容，作为评审过程控制的依据。对项目使用的材料、设备的评审根据《中华人民共和国政府采购法》第十条中政府采购应当采购本国货物的要求，优先按照国产品牌进行价格评审。定期组织行业专家对评审报告进行抽查复核，对复核评审报告问题多、误差大的评审单位及评审人员给予通报、减少评审费、列入黑名单等处罚，以提高财政评审报告的质量。
总之，本文通过对目前财政评审过程中出现的问题进行分析，从管理部门、项目单位、评审机构等方面提出具体切实可行的解决措施，以期提高项目财政投资评审质量，从而提高财政投资效益，为预算管理提供支持。■
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