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摘 要：本文深入探讨近年来在国内外污水处理行业得到普遍采用的几种发展模式，并且集中对BOT 模式的发展现状，运营模式和风险控制问题做出分析。 关键词：水务产业 污水处理行业 发展模式
中国真正开始污水处理工程是在70年代末80年代初，1983年建成的天津市纪庄子污水处理厂，每天处理污水26万吨，全部国内资金和国产设备，是全国最大的城市污水处理厂。1983年开始，我国开始引进国外贷款，也带来先进设备和污水厂管理技术。1995年后世界银行、亚洲开发银行和日本协理基金的资金，及我国政府通过发放国债筹集的资金也投入到这里。
近年来，类似BOT这样的商业操作模式在供水项目上开始实施，但大部分污水处理没有达到标准。过去政府管理体制有弊病，只注重建设不注重管理，市长只负责建设污水厂，运转却不负责。所以从设计、技术、设备都是越省钱越好，运转费用却不考虑。 1999年中国污水处理真正的大BOT项目开始出现，代表性的比如三湖(太湖、巢湖、滇池)、三河(辽河、海河、淮河)治理, 同时出现了很多专业BOT公司，天津的创业环保、上海的友联、北京首创、安徽国祯等。两年左右时间，基本上小有发展，政府和官员概念也发生很大转变。
2002年12月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定允许外资和民营资本同时进入、公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。 这纸文件使得城市污水一举成为资本“新宠”。
1.发达国家发展模式
国际上大规模水污染治理是在第二次世界大战后，随着50年代经济蓬勃发展带来60年代日益严重的环境污染而展开的，如英国的泰晤士河和欧洲的莱茵河等水系的污染和治理就是典型例子。至70年代末，美国投入了数千亿美元兴建了18000余所城市污水处理厂，英国、法国、德国各耗费巨额资金兴建7000至8000座城市污水处理厂，这些污水处理厂的投入运行对这些国家的水体污染改观起了关键作用，也为人类治理水污染积累了丰富经验。80年代，这些国家的污水处理水平又有进一步提高，兴建了一批具有脱氮除磷功效的设施，对水体质量改善和水环境保护起了重大作用。在这些国家排水行业发展过程中，先后都遇到资金短缺和运行效率低下等问题。对此不同国家采取了不同的解决方式。
1.1英国
1974年之前，英国的供水和污水服务由1000多个分散的实体提供。1974年，供排水服务按照自然流域来划分管理范围，合并成10个地区水务署。 在1989年《水行业法》颁布之后，10个地区水务署改制为10家上市公司，完全实现私有化。英国通过标准比较竞争(Yardstick Competition )和限价公式(RPI十K%)对水务行业进行了强有力的监管，企业效率高，水环境质量好。
1.2法国
法国城市污水处理设施的所有权归属政府，政府通过出让“特许经营权”的方式将排水设施的建设、运营权承包给企业，承包商由此可获得20-30年的经营权。 尽管资产归政府所有，但专门的私营水务公司在法国水务行业扮演着重要角色。私营企业提供服务，使水务行业的资产所有权和运营责任清晰划分。运营企业间竞争和合同的约束减少了行业内建立强有力的经济监管的必要性。 竞争结果使法国的私营水务公司有很强竞争力，并在全世界范围内获得成功。
1.3德国
德国很多的州和市政府拥有供排水公司。为了提高运行效率和客户服务水平，水务行业也进行了一些改革，但效果并不明显。近几年，由于欧盟提出更高的环境标准，水务行业需要大量建设资金。在这样背景下，德国部分城市也进行了排水基础设施私有化的改革，特别在首都柏林。 柏林水务公司是德国最大的供排水企业，1994年开始私有化进程，1998年柏林水务将49.9%的股权出售给由威望迪、艾威和安联组成的联合体，柏林市政府拥有其余50.1%的股份。柏林水务公司在财务上能够自给，水费收入足以支付污水处理及管网维护的所有费用包括还贷和折旧，在此基础上还有一定收益。
纵观国际上其他国家排水行业管理模式不难发现，无论政府主导，还是企业主导，排水行业经营主体都是资产量大、经营实力雄厚、对系统实施统一管理的大型组织。
2.国内发展模式
2.1集团化模式
通过改制组建供排水集团公司，以资本运作实现城市水务企业外向型规模拓展和管理、经营、技术、综合服务水平的提高。这种模式成为当前我国水务企业经营模式改革的主流方向。深圳市水务集团有限公司是城市水行业中最早实施“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度改革的国有供排水企业。深圳市水务局于2001年12月将污水处理厂及排水管网30多亿元资产整体并入自来水集团公司，组建了我国首家资产达60亿元的大型城市水务集团。
2.2建管分离模式
2000年12月，上海市水务局进行水务运营体制改革，在原上海市排水公司的基础上，实行投资、建设、运营三分离，成立上海水务资产经营发展公司，上海城市排水公司，上海环境建设公司，上海城市排水市北、市中、市南运营公司等单位。上海水务资产经营发展公司负责供水和排水国有资产的管理，为水务建设项目融资。以资产为纽带，水务资产公司拥有下属排水公司、三个排水运营公司、三个供水公司等全资子公司，以及环境建设公司、原水股份等控股子公司，并且拥有浦东威望迪供水公司50%的股份。上海排水公司是水务资产经营管理公司的子公司，主要负责排水设施有偿使用费的收缴，并受水务资产公司委托对三个排水运营公司进行监督管理。 三个排水运营公司，主要负责污水处理厂和管网的运行和维护。排水运营公司作为上海水务资产公司的全资子公司，没有对外投资权，主要领导由水务资产公司委派。这种模式的特点是在供水和排水服务方面，打破垄断，形成区域性竞争。但只适用于特大型城市。
2.3 BOT和TOT模式
BOT即建设、运营、移交。TOT即转让、经营、转让。 政府投资建设的项目，在一定时期内有偿转让与非政府投资主体经营，政府回收资金用于新项目建设，并最终拥有项目所有权。北京桑德环保集团将BOT模式运用到城市给水及污水处理等工程项目中，每年承建20个城市污水处理厂或给水厂。2000年3月桑德承接的北京肖家河污水处理厂就是按BOT模式操作的。
2.4多渠道筹资模式
苏州市水务局自2001年成立以来，将城市污水处理费由0.50元提高到1.15元/吨，使得污水处理由政府投入的公益事业变成微利的市场，吸引了各方资金投入污水处理厂及管网建设。 一是外资多次洽谈以BOT方式建设污水处理厂；二是私人投资整体收购已建污水处理厂；三是水务局以污水处理费为抵押，向银行贷款。 通过以上措施苏州市水务局筹集了26亿元资金， 利用这些资金苏州市水务局实施了市区北部供水工程，日供水能力达到5万吨，全面开工建设污水管道入户工程，完成市区淮阳河整治工程，新建22万吨日处理能力的污水处理厂; 启动市区水环境综合治理工程，解决了水务基础设施投资不足的问题。
2.5股份制上市公司模式
目前通过上市融集资金进行股份制产权制度改革的水务企业有原水股份、凌桥股份、南海发展、创业环保、三峡水利、武汉控股等，然而水务市场巨大的潜力、稳定的投资回报正吸引多家上市公司涉足水务领域，甚至将主业向水务领域转移。 浙江省上市公司钱江水利，在取得杭州市赤山水厂30年经营权基础上，提高供水市场占有率，逐步向原水、供水、污水处理的水务产业链拓展。
2.6区域收购模式
这种改革模式的代表是北京市水务局。 北京市自来水集团公司实施低成本扩张，投资1.93亿元，先后购并了延庆、密云、怀柔、房山自来水公司，拓展了供水领域，总资产增加3亿元，日增供水能力15.3万立方米，供水管线增加504公里，销售收入增长5500万元。集团经营规模迅速扩大，经济实力增强。
2.7引进外资组建新公司模式
通过部分股权转让引进利用外资。 2002年5月23日上海水务资产公司与法国通用水务公司正式签订自来水浦东公司50%股权转让合同，法国威望迪通用水务公司以23亿元成为合作伙伴，组建全国供水行业第一家中外双方共同投资、共同经营、共担风险、共享经营成本，不设固定回报的水务合资公司。 海南天涯水业集团公司是三亚市以提供自来水为主业的老国有企业，经过与法国苏伊士集团下属中法水务投资有限公司几年谈判， 于2002年底签署了30年合作合同。 根据合同，组建新的三亚中法供水有限公司，双方各占50%股份。三亚市政府将供水特许经营权授予新公司，独家经营三亚市内的所有供水业务，包括建设水厂、管网改造、销售饮用水等。这是全国第一个整座城市供水行业整体对外合作。
2.8出让部分股权，引入战略投资者模式
2007年11月深圳市政府与法国威立雅环境集团、首创威水投资公司正式签约，转让深圳水务集团45%的股权，引进资金4亿美元。 转让后深圳市政府占深圳水务集团55%的股份，威立雅环境集团持有5%，威立雅环境与首创股份合资的首创威水投资公司持有40%的股份。深圳市与重组后的深圳水务集团签署特许经营协议。
2.9资产整体转让模式
浙江上市公司钱江水利整体收购舟山自来水公司。 通过清产核资，原舟山自来水公司全部资产21100万元由钱江水利一次性交付， 舟山市政府又以国资管理部门的名义，把其中3400万元投资参股。新的合资企业注册资本24500万元，钱江水利占86.12%，舟山国资部门占13.88%，由钱江水利控股。
2.10以存量换增量模式
宿迁市水务局对该市自来水公司实施产权制度改革，对其进行资产评估，依照国家和省市有关产权制度改革的法律法规和改制程序，依法对企业进行产权置换，对外转让自来水公司全部国有净资产产权、50年土地使用权和50年特许经营权，成交价3800万元。市政府将中运河和古黄河沿岸28890亩国有土地权给水务投资公司后，经评估作为资本金注入宿迁市水务建设投资有限责任公司，用作贷款抵押，靠拍卖土地和土地经营升值。 目前已售出地块到账资金4100万元，形成“综合整治-创优环境-提升地价-开发经营-回笼资金”的良性循环机制。
3.我国污水处理行业BOT建设现状及运营模式、风险控制
3.1BOT建设现状
BOT是20世纪80年代以来在国际上出现的一种新的项目融资模式，其含义是“建设-运营-移交”，政府通过出让建设项目一定期限的经营权、收益权，来吸引民间资本投资建设，项目投资者在规定经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿移交给当地政府。 目前我国对市政公用事业市场化非常重视， 基本把BOT作为一条最重要的措施来推进各地的污水处理厂建设， 但相关政策还没有完全配套， 国内缺乏私人向政府基础设施建设投资的相关法律。 另外，有些地方基础设施市场化条件也不完备。 收费方面，虽然国家己有明确政策支持，但贯彻落实并不理想。 北京天津等地污水处理收费尚可基本满足污水处理厂的运行费用，但有些地方尽管收费很低，却也不想一下把污水处理费提起来，这样也使投资者认为这些地方根本没有还款的基本保障。
目前BOT实际操作中没有具体经济指导政策。比如每吨水建设资金，在计划经济时处理每吨污水的污水厂建设投资大约是控制在1200元到1800元， 这样的投资水平对维持污水处理厂的有效建设和长期正常运行是有足够保证的。 但市场化后经过激烈市场竞争，建设投资水平一路降低，甚至出现每吨水只投资300元到500元就建设的情况。 基础设施项目，本应“百年大计，质量第一”。过低建设成本极有可能会影响项目的实际建设效果和长期稳定的可靠运行。
污水处理厂的运行费用、还贷利率等也没有相关统一标准。目前污水处理的成本应该大约是在0.7元到1.0元之间， 而一些地方进行BOT招标时却将每吨水的运行费降到0.6元甚至更低。 企业不能实现赢利，就会逐渐丧失投资建设污水处理等城市环保基础设施建设的积极性。
当前，内资企业投资污水处理厂的建设，除少量自有资金外，绝大部分使用银行商业贷款，年利率一般在6%到8%。对于长期的建设资金回收项目，高的银行利率， 肯定会吸引金融企业的积极性， 但对国家宏观经济的稳定性来说，却有可能造成影响和问题。 此外，这样也会增加污水处理厂BOT投资企业的风险, 同时也增加了污水处理厂建设成本。
3.2运营模式
目前我国城市污水处理厂建设中的BOT模式的运作过程一般有项目的确定、招标和投标、特许经营协议的签署、建设、运营和移交等几个阶段组成。
政府根据城市污水专业规划，环境容量和总量控制要求，确定水污染控制目标。由此确定一个或几个具体项目进行可行性研究。 在可行性研究得到确认的基础上，政府重点研究采用BOT模式满足该项目需要的可能性。 如果决定采用BOT模式，下一步就进行项目的招标和投标。
政府(或政府授权的有关部门)发布项目招标公告， 对通过资格预审的独立投标人或投标联合体发售招标文件。 招标文件一般由“投标人须知”、“特许经营协议”、“技术要求”、“参考资料”及“澄清、修改补充资料和标前会议备忘录”等文件组成。 政府将分别对竞标人的技术方案、 融资方案、污水处理价格和财务分析等多个方面进行综合评估后选定中标方案。
3.3 BOT项目建设风险控制
城市污水处理厂BOT模式特许经营期较长(一般为20年~30年)，建设项目总投资较大，在整个特许权协议期限内存在较高的风险，主要风险有：
3.3.1不可抗力的风险
不可抗力一般包括：地震、火山爆发、山体滑坡、洪水灾害、暴雨、海啸、热带风暴或龙卷风、流行病、饥荒或瘟疫、战争、暴乱、恐怖行为等因素。不可抗力及其后果不能克服和不可避免，非项目公司所能控制， 所以风险主要由项目所在地政府承担， 在不可抗力期间支付相应合理补偿。
3.3.2建设风险
项目建设风险主要体现在: 工程项目管理风险、成本控制风险、项目完工日期延误、工程质量事故、安全事故、建设期间工程材料和设备价格上涨、融资方案落实等。上述风险一般采用风险回避、风险自留、风险转移等措施予以解决。
3.3.3经济风险
城市污水处理厂BOT模式经济风险控制主要在污水处理服务价格的变化中体现。 根据基准年人工费、电费、药剂费、污泥处置费、税收及其它因子在污水处理服务价格中的构成比例以及一定的时间间隔(一般每两年调价一次)在特许经营协议中明确污水处理服务费的单价调价公式。
3.3.4技术风险
项目的技术风险主要体现在进水水质和出水水质变化的风险、进水水量变化的风险。
参考文献：
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作者简介：
王勉，南京大学经济学院博士生。
