【www.zhangdahai.com--开题报告】
收稿日期：2012�03�26 基金项目：国家社会科学基金项目“政府预算改革的政治约束、激励机制和路径选择研究”（10CZZ019）；辽宁省教育厅课题“美国进步主义时代的政治改革研究”（2009A218）
作者简介：王玮（1973-），女，江苏溧阳人，博士研究生，主要从事公共政策和国民经济等方面研究。E�mail：wangweimpa@hotmail�com
苏云婷（1975-），女，河北迁安人，政治学博士，讲师，主要从事政治理论和公共政策等方面研究。
摘要：在中国，预算改革不仅具有优化资源配置、稳定宏观经济、维护社会公平等市场经济条件下政策功能，还担负着理顺政府间关系、推动民主发展、实现责任政治等转型国家的政治使命。任何预算改革都不可能脱离既定的政治结构，都必定会受到既定政治目标和起始条件的约束，即预算改革的政治约束。这会遇到两个问题：第一，作为推进政治改革的预算改革，本身又受到政治改革的约束，这是否陷入了一个互为前提的逻辑困难？第二，预算改革供给与需求主体间的力量对比决定着预算改革的现实路径，而不同的路径选择又会导致不同的政治后果和影响，那么，怎样的预算改革才能保证其政治后果是合意的？为回应上述问题，本文围绕政治约束、激励机制、路径选择等关键点，力求阐明当前我国预算改革问题的实质、难点和切入点，并尝试提出预算改革的切入路径。
关键词：预算改革；政治约束；分析框架
中图分类号：F812�3文献标识码：A文章编号：1000�176X（2012）05�0069�06
一、预算改革的政治本质
预算是多维度、多层次的社会现象，广泛地涉及资金管理、资源配置、中央与地方关系、民主参与、政治责任等多重内涵，任何一种分析框架都难以把握其全部的复杂性。因此，无论是理论分析还是经验分析，都需要对这些现象予以简化或限定。就像韦伯所说的，“实在本身具有无限多方面的联系，这种无限多方面的联系对于任何无前提的认识者来说都是一个混沌的世界，人们如果试图要获得对于它的清楚认识，那么就必须找到一个着眼点，并且确定所要清楚地认识的范围”［1］。然而，理论的简化或者着眼点的确定并不是随意的，必须能够切中预算现象的实质或者根本性联系。那么，预算现象的实质究竟是什么呢？预算是异常复杂的，尽管我们所看到的不同社会制度下预算实施表明，在形式上和结构上虽然似有差异，但实际上却存在着深刻的一致性。这里，所谓预算在形式和结构上的 “深刻的一致性”，即指预算总是围绕着权力、利益等政治问题展开的。
从历史经验来看，预算始终与政治的核心――国家现象紧紧地联系在一起。在人类政治社会及其漫长的历史长河中，预算与国家须臾不可分割：没有预算资金的支撑，国家就失去了血液和基础；所有预算资金的汲取与支出，也都是围绕国家的目标而展开的。在宽泛意义上，作为一种财政收支的记录或账目，预算与国家如影随形、相伴始终。在严格意义上，作为一种正式的民主政治的制度安排，预算虽然仅仅是近代之后才有的事情，但它一经产生，就立即对近代国家产生了深远的影响，成为国家建设和政治发展的重要里程碑。小林丑三郎认为，近代国家观念的确立、市场经济的制度化以及社会阶级利益争斗的政治化，是近代财政预算制度确立的根本背景［2］。在政治层面，近代国家告别了中世纪“朕即国家”式的传统观念，将国家的性质、功能和活动明确限定在公共领域；在经济层面，商品交换、货币资本取代奴役、农业等成为经济生活的基本制度规则，且日益被限定在私人领域；在社会层面，随着商品经济的扩展以及生产社会化趋势，社会利益结构的组织化程度大幅提高，制度化的政治表达和实现也逐渐成型。希克斯在回顾市场经济及其制度演进时指出，近代欧洲民族国家兴起与现代税收体制、资本市场、股份公司等市场经济主要制度的形成几乎同步。其中，国家的政治介入是现代税收体制得以形成的关键［3］。韦伯则直接指出，近代国家与货币制度密切相关：第一，彻底地透过法律独占货币秩序；第二，几乎毫无例外地独占货币制造（货币发行），至少就金属货币而言；第三，随着国家税收和国家的经济企业意义的上升，或者通过它自己的出纳机构或者通过为它理账的出纳机构（两者合起来应该称做“国家的出纳机构”），近代国家成为最大的收款者最大的付款者。这就是说，近代西欧国家的形成，即是国家建立现代货币制度，并通过排他性地垄断货币制度以汲取、占有和支配财政资源的过程［4］。预算制度与国家建设彼此依存、相互促动，最终奠定了现代政治的制度基础。
作为一种将有限资源与国家目标系统结合起来的制度工具，预算对个人、社会和国家生活的各个角落都产生着极为重要的影响，并日益承担了经济、社会和政治的多重功能。按照规范经济学的推演，道德失灵―市场失灵―国家介入是厘定公共产品范围和预算功能限度的规范准则（如图1所示）。即，在满足人们的需求方面，如果道德机制是有效的，就不考虑其它市场或政府机制，因为道德有助于实现人的根本价值；如果市场机制是有效的，就不考虑政治机制，因为市场有助于保障人的自由、尊严。由于国家的强制性，它仅仅是在道德和市场均无效条件下最后的选择。
在实践意义上，预算功能并不是规范性的，而是经验性的，社会有什么样的公共需求，国家就承担什么样的公共职能，预算的活动范围就随之而延伸到哪里。换言之，预算政策的目标不是理论推演出来的，而是基于一定的社会需求、通过某种政治的程序来决定的。受经济发展、政治体制、社会需求等多种关系和因素的制约，不同国家的预算结构和功能必然呈现出很大的差异性。在西方混合经济国家，预算广泛地发挥着配置、稳定和分配等三大功能，即提供公共物品、调节收入和财富分配状态以及促进充分就业、防止通货膨胀、保障适度经济增长等。但对于中国这样的转型中的大国，预算功能显然受制于经济、社会和政治发展的一般性和特殊性需求，即，预算不仅要承担发达市场经济国家所承担的功能，还要面临几十年计划经济中遗留下来的大量历史问题以及市场化急剧转型形成的巨大社会成本，还必须回应当代中国国家建设和政治发展的种种挑战和难题。具体地讲，在中国，预算改革不仅具有优化资源配置、稳定宏观经济、维护社会公平等等市场经济条件下一般性政策功能，还肩负着理顺政府间关系、推动民主发展、实现责任政治等转型国家的特殊性政治使命。
图1道德―市场―国家的规范次序二、预算改革的历史经验与约束条件
预算改革的本质是政治性的。它的成功与否不仅影响着资源配置效率、政府满足公共需求的有效能力，而且关系公共权力的结构和程序，触动政治改革的核心议题――国家的合法性。从社会变革和政治发展的角度来看，“财政问题常常比政治问题和管理问题会先行一步地引起社会深入变革，这就是说，财政和预算问题会是社会和政治发展的契机和切入点”［5］。近代以来预算改革和政治民主的历史经验也表明，“钱”的问题――国家的收入、支出等常常是政治生活的焦点问题，也是引发经济、政治结构深刻变化的根本问题。对于我国而言，预算改革不仅是政治改革的内容，更是推进政治改革的重要途径或切入点。
目前，学术界对预算改革是否应该展开、是否具有政治指向争议并不多，但对如何才能顺利推进预算改革、实现改革预期目标众说纷纭。预算改革顺利与否，在很大程度上取决于改革的路径选择问题，路径选择已经构成当前预算改革最重要的制约因素。概括来讲，预算改革的路径选择受制于两项约束：目标约束和起始条件。所谓目标约束，即预算改革必须服务于改革的政治、经济和社会目标及方向，预算体制、机制和结构的改革应尽可能地切近改革预期目标，实现对国家有限资源的有效配置，推动社会的进步与和谐，提高国家政治体制合法性。所谓起始条件，即预算改革必然依赖于既定的政治、经济和社会条件。制度变迁具有一种路径依赖的特性，即制度变迁的最终结果往往与制度变迁的初始条件及偶然因素相关，不同的起始条件会产生制度变迁的完全不同的结果。也就是说，改革必须根据既定的初始条件来选择适当的进路。
20世纪初美国的现代预算制度之建立，源于消除腐败、提高效率和推进民主等三重压力。换言之，当时的预算改革运动都是为实现上述政治目标而采取的财政手段而已。海迪等进步主义时代的预算改革者认为，预算绝不仅仅是政府收支的数字汇总，而是关系民主政治生死存亡的大问题。海迪等指出，如果要求执行者对结果负责，立法机构必须做三件事：（1）它必须提供一种方式，使代表们能够发现执行者是否在它通过的授权范围内行事，并指导业务有效运作；（2）它必须提供一种方式，使代表们了解未来的补助需求；（3）由于代议制体系的目的是使政府负责并回应公共需求，它必须提供一种接近公众的方式，使公众知道已经做了什么，将要做什么，以及在最终决策上代表中的主流与执行者在选举前的分歧。显然，预算改革的预期目标之一是提高代议制民主的合法性［6］。由于历史基础和起始条件的不同，美国预算改革不像英国建立预算制度那样是为了控制政府，而是推动总统所掌握的行政权力的集中。1921年的《预算和会计法》、1974年的国会《预算和扣款控制法》、1985年的《格拉姆法》和1990年的《预算加强法》，每一次规范、改革预算权的法律的通过，无一不是国会与总统之间权力的某种争夺或平衡。1995年总统和国会之间的预算大战之后，国会次年通过了授予总统单项否决权的议案，允许总统否决支出议案的部分内容，总统可以在把一项预算法案签署为法律后的5天内致信国会，说明他将取消任意数量的自主性开支授权和任何项目的直接支出等等。这一法律显然是对总统有利的，扩张了总统在预算中的特权。
桑福德追踪了20世纪80年代英、新、澳、美、加、爱等国的税制改革后发现，这些国家税制改革的背后，存在强大的政治根源或者政治动力［7］。一般来讲，税制改革是解决政治问题的通行途径的必然条件，改革的直接原因是民众对现行的税制普遍不满，而深层原因则是现行税制未能实现社会经济目标。由于“滞涨”等宏观经济的原因而限制公共开支的增长能力，但民主政治的膨胀却使得人们要求政府提供更多的公共服务，结果是民众对政府失去信心，从而危及政府存在的合法性基础、政治家的权威受到削弱，选民的忠诚度和投票的稳定性下降，公众对通过政治过程解决社会问题的有效性质疑感增强。在公共选择的民主程序下，社会经济目标会直接衍生出政治目标，转化成政治家追求的合法性努力。此外，在税制和预算改革过程中，影响改革的政治参数的差异性尤其不容忽视。各国的政治体制与实践、宏观经济背景、税制改革的背景、税收政策的形成和实施过程、外部影响乃至政治家的个性及改革意愿都对税制改革产生了影响。当然，这些影响可能是积极的，也可能是消极的。例如，与其他国家相比，英国由于立法与行政的一体性，且由于多数政党制的缘故，财政改革的政治阻力更小，但英国却并不是改革最成功的国家，撒切尔夫人的独断专行就是人头税改革失败的重要原因。此外，还发现，用以评价改革成功与否的标准在很大程度上也是政治性的：改革在多大程度上实现了改革者的确立的目标；改革的可持续性；改革产生合意或不合意的副产品的程度。Roger认为，第一，政治上成功的税制改革必须是以大规模方式进行的，以便使改革成果真实和实在，并足以使普通来百姓明白与以往之差距。第二，成功的税制改革需要政府的勇气和果敢，政府必须发挥领导作用并按照社会普遍所接受的原则进行操作。第三，改革后形成的新制度必须靠近原有的预期目标，否则，它会很快消失［7］。
转型是20世纪最后十多年发生的具有世界影响的经济、政治事件。大多数转型发生在社会主义或前社会主义国家，它们在进行预算改革的同时，政治制度也发生着根本变化，甚至预算改革本身就具有深刻的政治性质。由于转轨初期的改革大都具有强烈的政治意识形态色彩，忽视甚至否定国家作用的倾向非常明显，预算改革也大多以紧缩财政为导向。以波、匈、捷等国为例，在转轨初期，三国紧紧围绕经济自由化、大规模的私有化来改造原有的政府系统，强调政府干预经济是不良现象，甚至认为新政府的任务和目标就是把国家从经济领域中撤出。随着物价迅速放开、大规模的私有化以及经济过早对外开放，三国预算赤字急剧升高、国家内外债剧增，严重削弱了国家的自主性。例如，1990年，由于采取削减补贴、提高税率等措施，波兰国家财政曾有2 000万多兹罗提的盈余，但到1991年，由于国有企业的快速私有化、亏损和破产，国库收入锐减，预算赤字达到31亿兹罗提（折合为28亿美元）［8］。针对削弱国家和紧缩财政为核心的市场化改革引起的混乱、动荡甚至衰败等严重政治问题，在转轨的中后期，许多转型国家纷纷扭转一味削弱政府的意识形态思路，转而以增加政府财政能力、改善政府支出结构和优化政府间财政关系为重点，推进新一轮的预算体制改革。目前，转型国家的经济、社会和政治的重新构建仍处于进行当中，还难以对其转型的整体后果、长远影响做出恰当的评估，但可以确定的是，预算改革路径选择和调整必将对这些国家的国家建设产生深远的影响。
上述历史经验表明，就预算改革的路径选择而言，无论是预期目标还是起始条件，政治上的约束无疑最重要的因素之一。对于承担着推动政治改革的预算改革而言，由于党政体制、宪政结构以及路径选择的制度机制等变量所限，就必须更加注重政治参数对预算改革的约束性。艾伦指出，“如果人们对现在预算过程感到不满意，不管这种感觉是对是错，改革的目标应该是政治体制的某些方面，而不是预算过程本身，因为预算只是这种政治体制的一种表现形式而已。不改变政治势力的分配格局，而只想在预算编制上进行庞大改革的想法是没有意义的”，“实际上是政治改革决定预算改革。预算不可避免地与政治体制联系在一起，影响预算最有效的方式是进行基本的政治变革。不改变政治过程，预算过程不可能进行重大变革。如果最后的结果与以前完全一样，修补预算机制是没有意义的。”［9］无疑，这不仅指明了预算改革在本质上是政治性的，也揭示了预算改革与政治改革在逻辑上的张力和冲突：第一，既然本质上属于政治改革范畴的预算改革，反过来又受到政治改革的约束，那么这是否陷入了一个互为前提的逻辑困难？第二，既然预算改革会改变不同政治力量之间的对立，而政治上的力量对比决定着预算改革的现实路径，不同的路径选择又会导致不同的政治后果，那么，这是否又构成了一个逻辑上互为前提的困境？究竟选择什么样的改革路径才能保证改革的政治后果是合意的？
三、制度的差异性与需求―供给分析
鉴于预算功能的多样性、复杂性和综合性，以及预算结构与政治结构之间的根本联系，预算改革大致可以被纳入制度变迁的分析框架。在就此所作的研究中，许多学者都追随或遵循科斯的观点，即按照交易成本的观点，强调改革的变化带来的利益如果超过所需的成本，改革就会发生。例如，诺斯和托马斯在剖析封建时代财政危机及其解决方式对法国、英国、荷兰、葡萄牙等西欧主要国家的经济、政治发展所产生的深刻影响时，从交易成本的角度，分析了国王和有产者之间的利益交换行为［10］。在13世纪初，国王有时被迫把有产者团体中的一些人召集来，以便从他们那里得到一种特别税，这些就是代议机构的开端。这种代议机构享有特权和得到当局的授权，作为交换则是他们同意纳税。诺斯等认为，在17世纪英格兰政治制度的演进历程中，财政需求导致“专制”政府的层次增加，最高统治者根据自我的需求来剥夺社会的财富，从而引起了战争和革命，最终导致预算和政治制度的重塑［11］。光荣革命开启了议会“至高无上”的时代，议会恢复了对当局提出新税收的否定，王国政府岁入的独立来源也受到限制。此后，议会获得了对政府己经开支的款项进行审计的权力，从而把王国政府置于重要的约束之下。
上述分析框架的逻辑是，一旦对于行为者来说创立和利用新的制度安排的净预期利益为正时，他们就会要求有这种新的制度安排。制度变化“基本上起源于这样一种认识：按照现有安排，无法获得潜在的利益。行为者认识到，改变现有安排，他们能够获得在原有制度下得不到的利益。改变制度安排，使制度安排、收入分配朝有利于自己不利于他人的方向转变的动力是显而易见的。”［12］这一分析框架有两个隐含的假定：第一，制度变革就像市场上其他产品和服务一样，在竞争机制的作用下，需求与供给最终会趋向平衡，改革自然走向成功。第二，制度选择的标准和尺度是效率，基于成本―收益分析，最后被选中的方案往往也就是最有效率的改革方案。毫无疑问，这些分析和洞见是非常深刻的，但仍存在某些不完全的地方。David以二战前泰国的灌溉政策为例，向这些假定提出质疑：为什么需求收益巨大的灌溉政策在当时没能取得成功呢？他认为，关键在于决定灌溉政策并非仅仅只有效率尺度和强大的需求，经济效率与国家安全之间的冲突、决策高层的私人利益和国家经济利益之间的冲突共同导致了社会净收益为正的灌溉政策的失败。基于此，David认为，“制度变化的供给是重要的；需要变动的趋势虽为必要条件，但不是了解变化路线的充分条件。政治经济分析的要素是决定性的；对于统治精英的政治经济成本和收益，是对变换的性质和范围作出解释的关键。”［12］换言之，对于制度变革的成功实施而言，供给比需求更加关键。Rutten 和 Háyami进一步指出，制度变革的供给，取决于政治领域的有权者，取决于不同政治集团之间的力量对立。“制度创新的供给表是由面对政界企业家的边际成本表决定的，从这方面来考虑是有用的，政界企业家试图设计新的制度和解决各种既得利益集团之间的冲突（或必要时禁止反对党）。我们假设，如果政界企业家由制度创新得到的预期收益超过动用动用采用此项创新所必需的资源的边际成本，则制度创新的供给将有保障。鉴于政界企业家的私人收益不同于社会收益，制度创新的供给是不会达到社会最佳水平的。由此可见，制度创新的供给主要决定于一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量对比”［12］。
在强调供给的基础上，Lee提出了一个新的分析框架［11］。这个分析框架在理论上分为三种情况：（1）制度变革对于体系而言是内生的，但对于个人需求者和供给者而言是外生的。在这种情况下，制度变革不被看成是对于任何个人的一种选择变量，而是被看成是个人对于变革偏好集合的结果。即，个人自由选择的空间很小，供给者只是对众多选民需求的响应，同时也没有任何一位公民有更多的政治权力来影响制度变革的具体内容。（2）制度变革对于某些需求者是内生的。在确定需求者时，重要的是决定他们的相对政治权力，包括全体公民的相对政治权力。分析需要知道谁拥有“需要”变革或维持现状的政治权力，什么是为变革而进行游说的激励。（3）制度变革对供给者而言是内生的。必须确定制度的供给者，通常是政府当事人，所面对的自行抉择的范围。在一个独裁者凌驾于其选民之上的地方，这一范围可能接近于绝对。另一方面，选民们对某一个统治者可能有许多准备好了的替代方案，并且监督某一个统治者的行为是容易的，这就使变革供给者的独立自行抉择权很小。
相比于David等，Lee提出的分析框架显然更具综合性。它不仅强调供给分析对于制度变革的重要性，还试图把不同体制的差异性也整合进来，从而经验的解释性也更广泛。但是，和Feeny等人一样，Lee所说的核心概念“制度”是不包括宪政体制等元规则的。宪法规则和规范性行为准则（包括文化价值、意识形态等）被当作制度变革既定的外生变量，宪法秩序内所创立的游戏规则（包括法律、规章、社团、合同等）被当作了因应的内生变量，这就大大限制了制度变化的解释范围。换言之，无论怎样强调供给，Lee等都假定，制度变革是通过公共选择的制度程序实现的。在缺乏公共选择制度程序条件下谋求实现包括公共选择在内的制度变革时，它的局限性就凸显出来了。具体到预算改革，这种逻辑困难就显得更加突出：如何通过受政治改革制约的预算改革推进政治改革？这种逻辑困难的实质在于，当我们谈及制约预算改革的“政治”改革时，潜在地把“政治”当作是“预算改革”既定的外生变量，而当我们探讨通过预算改革推定“政治”改革时，却又把“政治”当作是“预算改革”因应的内生变量。实际上，对于预算改革而言，“政治”根本就不是外生性的，预算制度的改革，实则也意味着政治治理的价值取向、结构功能以及治理技术等方面的深刻变化。因此，这种逻辑上的困难只是语义上的，而非事实上的。在事实层面，预算改革本身就是一种政治改革，“如果预算改革没有导致不同的决策，那就没有理由进行预算改革，并且当预算改革结束时，政治力量的作用必定被改变了”［9］
预算改革会改变不同的政治力量，而政治力量之间的对比又是预算改革不可摆脱的起始条件，那么，选择怎样的改革路径才能最大限度地切近改革的预期目标呢？在理想状态下，公共选择和全体一致可以保障改革供给与需求的平衡。但在现实的政治生活中，由于制度对需求的扭曲，全体一致的不存在，以及各种利益诉求的冲突，改革的供给与需求很难一致。在非公共选择的政治体制下，改革的需求更难表达出来，这样就更加需要关注改革的供给分析，通过对各个供给方的功能、权力、损益的分析，根据各供给方力量对比的起始条件来寻求合理、有效的改革路径。在通过非公共选择方式提供预算改革的体制下，这虽然是一种次优的选择，但无疑也是比较现实和可行的。
四、地方改革：中国预算改革的重要切入点
对于我国经济社会发展而言，由于牵涉政治改革，预算改革虽亟待展开却又错综复杂，对改革方向和路径的选择以及各项改革举措的次序安排都必须慎重对待。本文认为，我国预算改革的路径选择至少应考虑这样一些条件：应尽可能地接近改革的政治目标，提高国家的合法性、有效性；应保持改革供给与需求的大体平衡，平稳、有序、渐进地推进各项改革举措；应根据供给方的损益关系，增强改革动力，减小改革的阻力，推动改革的顺利展开。尤其需要强调的是，基于我国的历史及现实条件，应着力分析改革的供给关系及其政治激励，尽可能地发现和利用改革供给者的积极性、主动性。在此基础上，可以试点推行地方政府预算改革，以作为我国预算改革的优先方向或者切入途径。
第一，地方政府是改革诉求主要供给方之一。1978年以来的改革实践表明，社会矛盾变化是推进政府改革的根本动力。改革初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾。目前，我国社会面临日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。社会矛盾的深刻变化，改革的主要诉求从加快经济发展速度转向经济、社会、政治的均衡发展，这就要求推进国家自身的改革，优化政府的功能、结构和过程，以有效回应社会需求的深刻变化。作为提供公共物品、满足社会需求、赢得合法认同的最直接的权力机构，各级地方政府尤其是县乡级地方政府往往是社会需求、利益矛盾、改革压力的聚焦点，站在化解社会矛盾、满足社会需求的第一线。需求决定供给。既然地方政府是社会需求的主要承受者，它自然也应该是改革的主要供给者。
第二，地方政府预算改革符合我国改革的“路径依赖”原则。路径依赖是政府改革必须考虑的一个重要因素。制度变迁具有路径依赖的特性，在改革中起决定作用的是改革路径，即使明确了“改革方向”也并不能最终决定改革的实际结果，更不能决定新制度的效率；即便有一个愿望十分良好的改革方向，但改革路径仍然可能离开设定的改革方向的良好初衷，甚至背道而驰。根据我国经济改革的基本经验，“地方试点、先易后难、逐步推进”等是一种比较成熟的渐进式改革思路，也是我国预算体制改革的既有路径。
第三，地方政府预算改革符合政治改革的动力原则。社会需求是预算与政治改革的必要条件，但不是改革成功的充分条件。David 认为，“政治经济分析的要素是决定性的；对于统治精英的政治经济成本和利益，是对变化的性质和范围作出解释的关键……制度创新的供给主要决定于一个社会的各利益集团的权力结构或力量对比。”［12］预算改革涉及社会公众、利益集团、立法机构、中央政府、地方政府、预算管理部门、预算资金使用部门等各利益相关者，每一利益相关者都有自己的目标函数，即收益最大化。当利益相关者的预期净收益大于预期成本时，它才会推动直至最终实现改革的目标。由于预算改革联结着政府权力所触及的社会、经济、政治等各个领域，关系着权力结构和过程的各个环节，它的复杂性、艰难性可想而知。根据我国目前的国情，政府无疑是最有能力推动改革的利益相关者，它可以通过改革收获民众的合法认同，以及对预算资源的汲取、管理和支配权力，但也受既得利益阻挠等多种因素的制约。相比之下，地方政府遭遇的政治阻力相对较小，预算最大化的利益驱动最大。因此，以地方政府作为预算改革的优先方向，不仅是必要的，而且具有很强的可行性。
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Political Constraints of Budget Reform：An Analysis Framework
Wang WeiSu Yunting
（Dongbei University of Finance and Economics）
Abstract：In china，budget reform has influenced the function of policy references，such as optimizing the resources allocation，keeping the macroeconomic stable and safeguarding the social fairness，as well as takes some special political responsibility in countries of transition，such as balancing the intergovernmental relationship，promoting the development of democracy，and achieving the responsible politics�Any budget reform will not depart from certain political structure，and will certainly be under the constraints of the established political goals and initial conditions，that is，budget reform is under the constraints of politics�Then there will be two questions，firstly，that the budget reform promoting the political reform is under the constraints of political reform in itself falls into a logic dilemma which each becomes a premise for each other�Secondly，the real way of budget reform will be determined by the power contrast between the supply and demand of budget reform，and different option of way will lead to different political consequence�So，which kind of budget reform will lead to a sensible political consequence?To respond to above problem，centering on some key points，such as political constraints，incentive mechanisms and option of ways，the article will try to expound the essence，difficulty and point of entry of budget reform，and provide the reform way of entry�
Key words：budget reform，political constraints，analysis framework
（责任编辑：孟耀）
