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张晏
北京理工大学法学院
党的十八大以来，“简政放权、放管结合、优化服务”（简称“放管服”）改革成为我国行政体制改革的核心[1]。作为生态环境领域“放管服”改革的先导，环境影响评价（简称环评）行政审批改革从精简审批环节、下放审批权限、压缩审批时限、创新审批方式等方面提高审批效率，优化管理方式。其中，规划环评与建设项目环评（简称项目环评）的联动与衔接实践重在通过简化规划所包含项目的环评内容和程序为项目建设方提供更为优化和便捷的审批流程，被认为是贯彻“放”和“服”的重要举措[2]。然而，简化不等于优化，提速也未必增效，“放管服”不能只“放”不“管”，规划环评与项目环评联动机制不应仅止于简化，而应以环评质量和效率统一为目标，以依法行政为依归。笔者旨在剖析规划环评与项目环评联动机制的构建机理，考察现有实践并分析其中可能存在的问题，以《中华人民共和国环境影响评价法》（简称《环评法》）修改为契机，提出规划环评与项目环评联动机制的法治化构建方案。
环评是贯彻预防原则的最重要的手段，能够预测和防范可能出现的不良环境影响，为环境行政决策提供科学依据[3]。环评可分为战略环评和项目环评。项目环评自20 世纪70 年代由美国创立并迅速为各国所采纳，战略环评则是较晚出现的工具，被称为“第二代环评”[4]。20 世纪80 年代中叶，人们认识到政策（strategy）、计划（plan）和规划（program）的实施可能会造成重大的环境后果，开始在有关战略的意思决定层面进行环境评价[5]。其中，计划和规划的界限不清[3]，规划环评是我国战略环评的核心[6]。厘清规划环评与项目环评的关系是构建二者联动机制的前提。
1.1 规划环评和项目环评的功能定位
规划环评和项目环评均以源头预防和可持续发展为核心目标，规划环评是项目环评在更高决策层次的延伸。在我国，环评是规划审批或项目建设的前置程序，未经环评不得审批规划、建设项目不得开工建设。规划环评结论及其审查意见是审批规划的重要依据，项目环评则构成判断项目合法性的独立条件，环评结论及其审批意见提出的环保措施和管理要求构成运营期建设单位的法定环境保护义务[7]。可见，规划环评属于规划和决策的一部分，是一种优化决策结构与过程的内在机制[8]，而项目环评则并非出自于决策者和建设项目本身的需求，是一种外在约束性机制[9]。二者在性质、内容、对象、程序、范围、目的、方法、功能等方面均存在较大差异（表1[10]），具有各自独立的制度价值和不同的功能定位，这决定了二者原则上应并行开展，不可相互替代。
表1 战略（规划）环评和项目环评的比较[10]Table 1 Comparison of strategic (planning) EIA and project EIA
1.2 规划环评和项目环评的层级关系
规划环评从宏观角度关注规划可能对环境产生的整体、长远和累积性影响，项目环评从微观层面关注项目可能对环境产生的直接影响，二者因评价目标和评价对象的一致性必然存在内在关联，被认为处于一个分层（tiering）系统中（图1）。在决策时间序列上，处于决策链末端的项目，前期需要大致遵循从政策到计划再到规划这一渐进过程，这一系列决策构成一个层级（hierarchy），为“下游”决策设置背景和框架[5]。
图1 战略环评和项目环评的层级关系Fig.1 Hierarchical relationship between strategic EIA and project EIA
例如，欧盟对于战略环评和项目环评通过2 个指令分别予以规定，但战略环评指令（European Directive 2001/42/EC）明确将二者置于不同层级，并在第3 条第2 款中规定应当对计划和规划进行环评，为项目环评中的项目未来取得开发许可提供框架。可见，项目环评嵌套在规划环评中，规划环评无需达到项目环评所需要的细致程度，但是以此为前提能够为项目环评压缩成本和时间[11]，这构成二者联动的基础。
1.3 规划环评和项目环评的重叠之处
规划环评和项目环评的层级关系会导致评价内容的重叠，特别是当规划和项目的时间与规模高度重合时。同时，我国项目环评起步早、实践多、技术体系较为完善，在其基础上发展起来的规划环评过于依赖项目环评模式和技术方法[12]，这可能会导致更大程度的重叠。从技术层面考察，将HJ 130—2019《规划环境影响评价技术导则 总纲》和HJ 2.1—2016《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》进行对照，可以发现二者内容存在大量重叠之处（表2）。
表2 规划环评和项目环评技术导则中主要重叠之处Table 2 Main overlaps between the technical guidelines for planning EIA and project EIA
当然，重叠并不必然意味着评价上的重复从而需要简化项目环评，要在项目环评中根据具体情形对相应内容予以简化、强化或者复核，这取决于规划环评的内容、质量、时效性和论证深度，也取决于具体建设项目所属行业特点、项目类型、环境影响特征和规划环评的一致性等诸多因素[13]。对此，HJ 130—2019 规定了规划所包含项目环评应重点关注和可以简化的内容，并要求在评价结论中明确规划包含的具体建设项目环评的重点内容和简化建议，这为联动机制的构建提供了一定技术支撑，但导则并未对“适当”简化提供明确的判断标准。如何在规划环评的基础上简化或强化项目环评，应当以能否足以预防和应对环境风险为判断标准，这一判断在科学不确定性之下已经超出科学技术范畴而涉及价值判断和政策考量，尤其简化可能会削弱决策的科学性和正当性从而对公众权益造成重大影响。因此，导则中所谓“适当”简化，需要在法治框架内进行制度设计，实现依法简化。
现行法律法规和国家层面政策文件中相关规定较为原则，各地在实践探索中联动条件、联动范围、简化内容、审批方式等均存在较大差异，尚未形成规范统一的联动机制。
2.1 国家层面相关规定演进
2002 年《环评法》第18 条对规划环评和项目环评的关系作出了原则性规定，提出项目环评应当避免与规划环评重复，已经进行规划环评的规划所包含具体项目的环评内容可以简化。2009 年《规划环境影响评价条例》第23 条对此作出进一步规定，强调将规划环评结论作为项目环评的重要依据，应当根据规划环评的分析论证情况简化环评内容。此后，国家层面出台了一系列政策文件，不断重申和细化规划环评与项目环评联动的相关要求（表3）。
表3 国家层面相关政策文件Table 3 Relevant policy documents at the national level
以上政策文件的演进可大致分为3 个阶段。第一阶段是2009 年《规划环境影响评价条例》出台至2016 年《环评法》修正之前，该阶段重在强调规划环评对项目环评的指导约束作用以及规划环评的落实。关于联动机制的系统阐述集中体现在2015 年原环境保护部《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》（环发〔2015〕178 号）（简称2015 年《意见》）当中。该意见对联动的原则、前提、范围、方式、保障等方面作出了较为全面的规定，不仅强调规划环评的重要地位，将规划环评审查意见作为项目环评简化或深入论证的依据，也针对项目环评对规划环评落实情况的反馈机制作出了规定，变单向指导为双向互动。2016 年，《环评法》首次修正，修改后的第18 条强化了规划环评的基础性地位，明确以规划环评审查意见作为项目环评内容简化的依据，这一规定延续至今。
第二阶段是2016—2019 年，这一阶段在“放管服”改革背景下，生态环境部出台了涉及环评行政审批改革的一系列文件，其中对于规划环评与项目环评联动机制的规定，结合环评文件降级、审批模式创新、审批时限压缩等举措，重在强调项目环评内容程序的简化和效率的提升，对《环评法》仅针对内容简化的规定有所突破。
第三阶段是从2020 年至今，这一阶段以深化环评审批改革，优化营商环境为主要目标。由于实践中开展环评较多的规划类型是产业园区（约占75%）[14]，生态环境部专门针对产业园区，结合园区企业发展需求，进一步明确入园项目环评简化的内容和前提条件。由于相关文件规定较为原则且不统一，简化内容和HJ 131—2021《规划环境影响评价技术导则产业园区》的规定有一定出入，可操作性仍然不足。
2.2 地方层面相关实践创新
随着“放管服”改革的不断深入和《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33 号）的实施，各试点地区将联动机制的构建作为环评审批改革的一项重要内容展开实践探索。其中，如表4 所示，浙江、河南、广东、上海和北京等地对联动机制作出了较为具体的规定，并针对产业园区出台了专门规定。
表4 地方关于联动机制的代表性实践Table 4 Representative local practices on linkage mechanism
现有地方层面的联动实践在“放管服”背景下，进一步放大和强调联动机制在提升效率方面的效能，在简政放权、优化营商环境等方面取得了积极成效。但是，现有联动机制将正当性建立于效率这一单一价值基础之上，以简化和提速为核心目标，倾向于将联动等同于简化，忽略了对环评质量的关注，不利于环评制度风险预防功能的实现。由于如何简化缺乏明确统一的标准，各地在实践中对于联动条件和联动范围的认定并不相同，项目环评简化的具体内容也不一致。同时，各地有关联动的实践不仅止于内容的简化，还结合环评审批改革多项举措进一步简化环评程序，拓展了国家层面的相关规定，部分创新性举措由于缺乏法律依据存在合法性质疑。
“放管服”不能重“放”轻“管”，为巩固地方实践在“放”方面的积极成效，同时对实践中存在的上述问题予以回应，强化“管”方面的任务和要求，应当通过《环评法》相关条文的修改完善顶层设计，为建立规范统一的联动机制提供法律支撑。
3.1 回归环评制度预防性规制的本质
现行相关规定和实践以“放”为核心，以效率最大化为价值取向，多倾向于大幅简化规划所包含项目的环评内容和程序，这虽然有助于提升审批效率，但对于用事中事后监管替代事前监管的风险预防功能过于乐观[15]，偏离了环评制度预防性规制的本质。以规划环评为前提直接简化甚至豁免项目环评不仅是对项目环评独立价值的否定，也是对于二者层级关系的一种误解。规划环评对于项目环评的嵌入式考虑不能替代项目环评。由于规划环评和项目环评在评价对象、方法、程序等方面存在较大差异，即使评价内容有所重叠也未必重复，存在简化内容或强化论证等不同可能。其中，简化的正当性高度依赖于规划环评本身的质量和深度，但是客观上我国规划环评技术体系不完善，规划环评质量不高，很难发挥对建设项目的指导和约束作用[12]。这样一来，过于简化将难以预测和控制事后风险。
对此，联动机制的构建应当首先回归环评制度预防性规制的本质，将能否足以预防和应对环境风险为判断标准重新审视二者的关系，项目环评不是规划环评的简单重复，不能一味强调简化。建议对《环评法》第18 条第三款进行修改，明确项目环评内容应当根据规划环评审查意见予以简化或强化论证。同时，由于联动必须以提高规划环评的质量为前提，建议在《环评法》第10 条中增加规划与生态环境分区管控方案、生态环境准入清单及相关政策、规划的符合性分析，以提升规划环评的质量。
3.2 明确联动机制的适用条件和范围
规划环评有不同的层次，有定目标、定方向的战略性、政策性规划，也有作为项目立项和管理执法依据的控制性详细规划[9]，并非所有规划环评都需要联动。一般来说，具有指导意义的综合性规划不属于适用联动机制的规划范围，而包含重大项目布局、结构、规模等的规划环评才有可能和项目环评发生重叠从而需要联动。
目前，各地对联动条件的设置和联动范围的界定各不相同。对于联动机制的适用条件，上海市的规定包括产业园区已完成区域规划环评并通过审查、有效落实区域规划环评结论与审查意见、未被生态环境主管部门列入区域限批范围，同时要求项目符合相关规划环评要求及生态环境准入条件。也有地方除此之外施加了更多具体的限制和要求。例如，北京市根据《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》（环环评〔2020〕65 号）进一步要求产业园区环境基础设施完善、运行稳定，产业园区环境管理和风险防控体系健全且近5 年内未发生重大环境事件。对于联动范围，一般包括区域和行业专项规划环评中包含具体建设项目的情形，实践中以产业集聚区、工业园区、经济开发区、自贸区等各类产业园区为主，但是产业园区规划环评尚不具有明确的法律地位。上海市和北京市还增设了申报和认定程序，规定由市生态环境局制定规划环评与项目环评联动的认定规程，对符合认定规程有关要求的区域，按自愿申请原则进行申报，由市生态环境局组织开展认定工作，并且定期发布实施规划环评与项目环评联动的区域名单，但增设申报和认定程序缺乏上位法的依据。
联动条件和联动范围的确定实际上发挥着分类管理的功用，是对产业园区和建设项目环境影响和环境风险的一种初步评价和筛选。将风险过高的情形排除在外，可以为“放”设置边界，避免简化项目环评可能带来的不良后果，为后续联动管理提供基础。对此，建议在《环评法》第7 条中增加产业园区规划，明确产业园区规划的法律地位，完善规划环评体系；
同时，在第18 条中增加关于确定联动机制适用条件和范围的一般性原则。特别是在简化的情况下，应当以环境影响不大、环境风险可控为前提，具体判断可授权生态环境主管部门结合具体情形加以认定。
3.3 确定项目环评简化或强化的内容
《环评法》明确规定项目环评的内容应当根据规划环评审查意见予以简化，该规定并未涉及具体的简化内容。一般来说，简化内容可以包括政策规划符合性分析、环境现状、污染源调查、监测数据等。而各地实践中简化的具体内容和国家层面的政策文件以及技术导则不同，彼此之间也不一致。例如，广东省规定环境影响预测无需另行编写或调查，但其他地方绝大多数并未将预测性内容纳入简化范围。又如，对于信息公开和公众参与，浙江省要求简化公众参与形式，可以在项目环评编制阶段将2 次公示内容合并成1 次，不再开展公众调查。上海市要求优化公众参与。广东省则区分不同阶段的公众参与，在环评编制阶段，免予开展网络平台信息公开、免予张贴征求意见公告，将环评报告书征求意见稿公开和征求意见的期限缩减为5 个工作日；
而在环评审批阶段全程公开环评有关信息。之所以实践中对于事前预测性评价和程序性装置能否进行简化做法不一，主要是因为这种简化可能会直接影响环评的科学性和程序的正当性，存在突破环评制度预防性功能底线的危险。
环评审批内容要求具有一定的科学性和民主性，任意或过度简化不利于环评功能的实现[16]。应当围绕环评预防环境风险功能的实现为简化设置底线并为强化明确论证重点。同时，因为“环评如果没有咨询和参与就不能称之为环评”[17]，公众参与等程序也不应予以简化。为进一步确定项目环评简化或强化的内容，建议在《环评法》第10 条规划环评报告书应当包括的内容中增加规划所包含项目环评的指导意见，明确下一阶段建设项目环评应简化或重点分析的内容；
在第17 条关于建设项目环评报告书应当包括的内容中增加与规划环评的符合性分析，有助于规划环评的落实和后续的简化。在此基础上，审查意见应当对项目环评简化或强化的具体内容予以明确。此外，在联动机制的构建中，公众参与虽不应予以简化，但可以区分阶段予以衔接。例如，《环评法》第11 条和第21 条规定了规划环评和项目环评的公众参与形式，为提升公众参与的有效性，应当在规划环评和项目环评中采取不同的参与方式，或者在采取相同参与方式时选取不同的公众代表。
3.4 回应环评审批改革的合法性质疑
地方层面的联动实践在简化环评程序方面主要表现为对规划所包含项目针对特定类型采取环评审批权限下放、环评文件降级、豁免办理环评、告知承诺审批制、打捆审批、缩短环评时限等措施，这些措施已经超越了《环评法》和《中华人民共和国行政许可法》（简称《行政许可法》）的法释义学范畴，存在合法性质疑。
其中，现行《环评法》第23 条仅规定了环评行政审批权限，但是并未对环评审批权限下放予以规定。第16 条在有关建设项目环评分类管理的规定中并未对环评文件降级予以规定，也未将豁免环评的情形纳入。告知承诺审批制即“事前告知承诺+事中事后监管”，名义上为审批，实际上生态环境主管部门可以不通过实质性审查环评文件就直接作出审批决定，通过事后审查进行复核、撤销直至相关责任追究，在一定程度上改变了《行政许可法》的程序设计，并与《环评法》第25 条的事前审查要求存在冲突，变事前控制为末端治理，弱化了环评审批的预防功能，也容易忽视对审批过程中利害关系人利益的维护[18]。至于打捆审批，是指针对具有同质性、关联性的多个项目，既可以将同一类建设项目编制一个环评文件，一并报批，也可以由审批部门将同一类建设项目环评文件统一组织评估、审查，单个项目不再开展环评[19]。但是何谓“同类项目”，各地认定标准不同，《行政许可法》和《环评法》也未规定此种审批方式。对于缩短环评时限，“审批提速”的政策要求可能会与法律法规的刚性要求产生冲突[20]。《环评法》第22 条规定了环评审批法定时限，实践中往往要求将项目审批法定时限压缩一半，也就是要求自收到环境影响报告书之日起30 日内，收到环境影响报告表之日起15 日完成审批。如果对照《环境影响评价公众参与办法》的相关规定，仅计算报送环评报告前信息公开和征求意见、生态环境主管部门受理环评报告书后的信息公开、审批结果公告等公众参与环节的时间就已经超过上述时限。
针对上述合法性质疑，可以在《环评法》修改中予以回应。例如，可以在《环评法》第23 条中增加有关环评审批权限下放的规则；
在第16 条中对环评文件的降级予以原则性规定。基于行政许可条件法定，审批部门通过清单设定环评豁免或者免于实质性审查的条件缺乏法律依据，其后果可能弱化环评行政审批行政许可的法律性质[16]。因此，对于豁免办理环评，可以借鉴美国《国家环境政策法》规定绝对豁免（categorical exclusion）的经验[21]，由《环评法》授权相关部门制定项目环评豁免清单，或者可以适用《行政许可法》第13 条不设行政许可的规定并且启动该法第21 条的程序来确定。对于告知承诺审批制，可以通过修改建设项目分类管理名录，将一些原本属于编制环境影响报告表的建设项目修改为填报环境影响登记表类的项目从而纳入《环评法》第16 条实行备案制[18]。至于打捆审批和缩短环评时限的合法化，可以在《环评法》第22 条中作出相应规定。
3.5 建立自下而上的反馈和监督机制
根据“放管服”的要求，各地实践均在放松事前监管的同时强调加强事中事后监管，主要强调规划环评对项目环评自上而下的指导约束作用以及项目环评对规划环评的落实和运用。例如，河南省要求各级生态环境主管部门按照“三线一单”管控要求，落实产业园区规划环评提出的各项措施，督促指导环保基础设施建设，严格建设项目环境准入。上海市要求积极落实规划环评结论和审查意见，定期开展“三线一单”和规划环评落实情况的跟踪自查，要求定期对区域规划环评落实情况进行专项检查，对未落实“三线一单”和规划环评要求的予以督促整改。对项目后续的监管，主要按照“双随机、一公开”的要求加大项目环评抽查比例和力度，并且对存在违法行为和环境管理问题的情形予以处罚和追责。上海市和北京市还要求强化信息公开和公众监督等方式，提出构建政府、企业、公众三方参与的综合监管体系。
但是，规划环评与项目环评的联动是相互的。2015 年《意见》规定，如果规划环评不能为项目环评提供指导和约束，规划实施中产生重大不良影响，或是规划环评未能有效落实的，不能随意简化项目环评内容甚至降低评价类别，并且规定生态环境主管部门可以向规划审批机关提出改进措施或建议。《关于印发〈“十三五”环境影响评价改革实施方案〉》的通知（环环评〔2016〕95 号）也提出在项目环评中发现规划实施造成重大不良环境影响时应及时反馈规划编制机关。因此，联动机制还应当包括反馈机制，通过项目环评对规划环评不尽合理完善的内容予以优化调整，反馈到跟踪评价或下一轮规划环评中，以便及时调整和优化规划内容[13]。
首先，应当进一步在项目环评中加强事中事后监管和追责，特别是将实行告知承诺制的建设项目作为环境监督执法的检查重点，监督建设单位严格落实环保措施和承诺事项。环评制度中的追踪考核手段可以确保环境保护目的的实现，预防环境破坏措施的执行[22]。建议在《环评法》第27 条中强化建设单位后评价义务，要求生态环境主管部门对环保措施的落实情况进行监督检查。同时，建议对《环评法》第15 条予以细化，要求编制机关及时组织跟踪评价，并将评价结果报告审批机关，同时通报生态环境主管部门。
其次，应当在《环评法》中纳入反馈机制的内容。建议在《环评法》第15 条中吸收2015 年《意见》的相关规定，增加生态环境主管部门在项目环评审查中发现问题后向规划审批机关提出采取改进措施或者修订规划的建议的规定，并且要求规划审批机关及时组织论证后采取相应措施或对规划进行相应修改。
此外，应当为落实反馈监督机制提供制度性保障。由承担项目环评审批任务的生态环境主管部门来审查规划环评，可以更好地实现规划环评与项目环评的联动[23]。但是，由于规划环评属于决策者优化决策的内在机制，生态环境主管部门往往难以介入。建议《环评法》第13 条明确由生态环境主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组。同时，在第14 条中增加书面告知召集审查的生态环境主管部门的要求，这也有助于解决规划和建设项目审批之间存在的“宏微倒挂”现象[12]，便于生态环境主管部门对后续项目环评的管理。为提升规划环评审查的透明度，《环评法》还可以吸收2015 年《意见》关于建立规划环评及其审查意见数据库及管理应用平台的规定，推动规划环评开展、审查和落实情况的公开，以及规划环评和项目环评信息共享，加强规划编制机关、审批机关、生态环境主管部门和公众之间的协作和互动。
在“放管服”改革背景下，规划环评与项目环评联动机制的构建应当将效率作为重要目标，但却不能作为唯一的目标，不能为了简化和提速突破环评制度风险预防的底线和现行法制框架，变依法联动为任意或过度简化。规划环评与项目环评联动机制的构建应当回归环评制度源头预防的本质，在厘清二者关系的基础上，通过法治化路径进行制度设计，为明确联动条件和联动范围、确定简化或强化的内容、规范环评审批程序、建立反馈和监督机制提供法律依据，以符合合法性和正当性要求。“放管服”是一个整体，唯有“放”“管”结合，避免事中事后监管与事前监管之间比例的失调，兼顾质量和效率，方能真正优化环评管理方式，协同推进生态环境高水平保护和经济高质量发展。
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