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美国联邦政府并无专门机构负责监管烟草制品,美国财政部所属的烟酒火炮局(ATF)大概是唯一和烟草有关的机构,但是将香烟和火炮一起管理,可以想象成效如何。统计数据显示,美国每5人中就有1个烟民,每年与吸烟相关的死亡人数约44万人,而每年因吸烟造成的生产能力损失以及因吸烟导致的医疗费用,大概为1 000亿美元。为了加强禁烟控烟,联邦政府的食品药物管理局早在1996年就提出将烟草业纳入管理,而烟草公司反对将烟草当成药物进行管理,为此双方甚至闹上联邦法院,联邦最高法院裁定食品药物管理局败诉,法院认为美国现有法律并没有授权食品药物管理局管理烟草行业。但越来越多的证据证明了直接和间接吸烟的危害性,这逐步引起了克林顿政府的高度重视,1997年8月,美国总统克林顿发布了第13058号行政命令,禁止在联邦建筑大楼内吸烟,该项政策使得近200万工人及管理人员避免接触到二手烟。��
1 决策行政命令
行政命令一般是由总统、联邦政府或州一级行政部门负责人发出,往往在行政分支机构的日常管理中使用,但也可以被用于巨大的政策变化,例如奥巴马总统在上任的第3天关闭了引起争议的关塔那摩湾海军基地。除非被国会或被未来的总统推翻,行政命令是具备法律效力的。行政命令的发展过程不对外界公开,采取总统签字生效的方式,不像其他多数公共政策实施前需要审查,注释,或要求听证等。��
2 克林顿政府的禁烟政策�
2.1 背景
早在1971年美国就有关于控烟的相关建议政策,1974年,负责联邦大楼管理的美国总务管理局(GSA)公布了一项新的方案:在会议室、电梯、礼堂、穿梭车以及食堂、工作场所、医疗保健设施等非吸烟场所禁止吸烟。当然,方案中也肯定了“吸烟人的权利”。1985年,特德•史蒂文斯参议员提出了在3幢联邦大楼内设立独立吸烟区的立法建议,听证会也被广泛报道,事后却没有任何进展。1986年来自美国国家科学院的科学家和外科医生的常规报告显示二手烟有害健康。同年,GSA提出了与史蒂文斯相类似的方案,要求在许多公共场所设立禁止吸烟和限制吸烟的区域。烟草协会和工会代表则对该项提议提出了反对意见,并以信件的形式发送给了GSA。美国联邦政府的官员也联合发出信件发表评论,反对吸烟的限制,更倾向于一种自愿行为或特别政策。1986年12月GSA针对这些意见重新起草了方案,与早前方案相比,将走廊、大堂和厕所设为吸烟区。但这项政策并没有反映出外科医生的建议,即独立的吸烟区也无法充分保护不吸烟者免受伤害。1987年美国卫生和人类服务部(DHHS)试图在其大楼里实行全面禁烟,但工会以“忽视自己的权利”为名进行谈判,最终推翻了该项议题。1991年,老布什政府的卫生部长路易斯•沙利文起草了一份行政命令,建议在联邦大楼内禁烟,美国管理和预算局(OMB)主任将此草案发给22个联邦机构和办公室就此发表意见,1991年2月和3月,OMB收到了来自农业部、国防部、内政部等部门的反对信,最终该行政命令未签署发出,有新闻报说,劳工部长林恩•马丁反对该议题,声称它会混淆和影响美国职业安全及健康管理局(OSHA)正在着手制定的对工作场所二手烟的相关规章。1993年1月7日,美国环保局(EPA)发布了关于接触二手烟对健康的危害报告,健康组织则再次呼吁政府重新考虑在联邦大楼的禁烟政策,美国环境保护局局长威廉•赖利也不断敦促老布什总统签署命令。烟草业协会预计该行政命令只有40%通过可能,原因在于司法部不会同意签署。�
2.2 克林顿政府的立法建议
1993年,美国俄亥俄州公共工程委员会公共建筑和场地小组主席詹姆斯•非肯特召开听证会,提议立法在联邦大楼内完全禁烟。对此,全球烟草业巨头万宝路卷烟的生产者菲利普•莫里斯烟草公司在听证会上出示了相关证据表明,环境烟气并不会对非吸烟者产生太大的健康危害。烟草业协会则让职业安全与健康管理委员会(OSHA)的官员在听证会上也做了有利于他们的证明。虽然众议院通过了这年的禁烟法案,但法案被送到参议院后却不了了之。美国国会的一些议员继续表现出对该项立法的兴趣,在1997年,弗兰克•劳滕伯格等参议员对在联邦大厦吸烟政策进行了调查。他们发现,许多行政部门已开始禁止和限制在本部门吸烟,吸烟者对此也无反对意见,但值得一提的是司法部门对此的限制很小。非肯特议员于1997年7月重新提出其立法,但在当时共和党控制的国会没有举行听证。�
2.3 克林顿总统的行政命令
克林顿政府时代关于建立无烟联邦大楼的提议为提高退伍军人事务部(VA)那些接触二手烟的工作人员的薪金待遇提供了一个机会。在此情况下,人事管理办公室于是首选在联邦机构内彻底禁烟。于是克林顿在1997年8月9日正式签署关于在联邦大厦内控烟的行政命令,命令包括:由各机构负责人决定吸烟区的范围,并要求吸烟区必须设有负排气系统的独立通风的房间,而且该房间没有员工出入的需要。《联邦纪事》在8月13日发布了官方命令,GSA于10月20日发布了它的实施细则。
到目前为止,有29个州已禁止在工作场所吸烟,6个州允许在设有独立通风的场所吸烟,3个州(肯塔基州,得克萨斯州和西弗吉尼亚州)没有限制。��
3 思考与建议
美国政府在联邦大楼禁烟的行政命令是继公共场所禁烟后对公共健康进行的又一有效干预,切实保护了不吸烟者的健康权利。上海是否能从中获得一些启示,推动控烟工作的开展。
2005年我国全国人民代表大会常务委员会批准了加入世界卫生组织的《烟草控制框架公约》,2006年《烟草控制框架公约》在我国正式生效。《烟草控制框架公约》要求各缔约国“采取有效的措施防止被动吸烟,建立100%的无烟环境”。2007年7月,包括中国在内的各缔约方承诺,在《公约》生效后5年内,即2011年对公众提供防止接触烟草烟雾的普遍保护。作为国际化大都市的上海,控烟工作任重而道远。�
3.1 上海目前的控烟形势
上海人群吸烟率约为26%,其中男性约为52%,大多烟民会在公共场所吸烟。吸烟人群中以中青年居多,令人堪忧的是青少年的吸烟率有上升趋势。�
3.2 上海控烟的立法情况
上海市政府一直在积极探索如何进一步加强禁烟工作,保护公众健康。早在1994年就颁布了《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》(1997年修订,以下简称《暂行规定》),标志着本市禁烟活动逐步纳入法制化轨道。但是《暂行规定》的制定至今已有14年,部分内容已难以适合当前形势,主要表现为禁烟场所限于影剧院等场所,对于餐厅、金融机构营业厅、办公室等公众密切接触的生产、生活场所,尚未列入禁烟范围。随着经济社会发展,公众对健康生活环境的需求不断增加,《暂行规定》已经不能适应形势发展的要求。随着上海世博会的日益临近,为实现首届“无烟世博”的目标,上海市第13届人民代表大会常务委员会第15次会议于2009年12月10日通过了《上海市公共场所控制吸烟条例》(以下简称《条例》),并于2010年3月1日起正式施行。《条例》中明确了对4类不同的公共场所实行不同级别(室内外完全禁烟区、室内完全禁烟区、部分禁止吸烟区和鼓励自主控烟区)的控烟,从传统意义上的“公共场所”扩大到“所有室内工作场所”。同时在监督执法、处罚规定等方面都有明显变化,相比《暂行规定》,《条例》更具实际性,操作性也较强。�
3.3 存在的问题
尽管上海在禁烟方面做了大量工作,取得了一定成效,但控烟和禁烟形势依然严峻。
首先,普遍对烟草烟雾的危害不认识或认识不足,甚至把吸烟说成好处多、贡献大、危害小、不伤害他人,这是在公共场所和工作场所禁烟难的一个重要原因。烟民错误地认为,吸烟是自己的权利,自己的自由,不受他人干涉。对于烟雾污染环境、影响空气质量,以及二手烟、被动吸烟造成对他人健康侵害和享有清新空气的环境权的侵害不认知、不支持,我行我素。有的认为有点影响问题也不大,缺乏共同营造文明环境的思想和道德素质。
其次,在以往禁烟的执法过程中经常遇到4个突出问题:一是执法部门的力量、经费等不能适应执法要求。二是对于禁烟场所违法的处罚额度偏轻,单项最高处罚额度为1 000元,不能起到威慑作用。对吸烟者主要依靠宣传教育, 缺少相应处罚条款。三是社会监督没有形成氛围。四是执法效果不明显。
第三,公众参与控烟活动不广泛、不深入,尚未引起社会的高度关注。控烟和在公共场所禁烟,不只是对烟民而言,要烟民戒烟需要社会、烟制品行业、每个社会公民的共同努力才能实现,更多的是关爱、理解、支持和帮助,和谐共建无烟公共场所。��
4 建议�
4.1 控烟和禁烟工作应着力抓好“三个源头和三个重点”�
4.1.1 “三个源头” 一是青少年。一定要控制和禁止青少年吸烟。对他们进行吸烟危害、影响自身健康、吸烟污染环境、吸烟伤害他人的宣传教育,使他们从小就对吸烟产生反感和对抗,打上深刻的烙印。二是家庭。要建立家庭相互监督机制,小孩监督父母不吸烟,父母监督孩子同时教育孩子远离烟草、烟雾,建立无烟家庭。三是社区。要大力提高社区无烟文明,建立无烟文明社区。�
4.1.2 “三个重点” 一是学校。要重点抓好中小学,建立无烟中小学。学校老师要做不吸烟的文明表率,以身作则影响学生。应把不吸烟远离烟草烟雾作为中小学学生的守则或校规,保护学生健康,保护学校的良好环境。二是医院。要建立无烟医院,尤其是医生要带头不吸烟或禁烟。医院的医生和工作人员都应远离烟草烟雾,做一名优秀的救死扶伤工作者。三是机关。尤其卫生部门、环保部门等机关应带头远离烟草烟雾,倡导无烟机关,保持清洁卫生、无污染的文明办公场所。�
4.2 采取相应的政策和措施
① 提高烟制品的税率和烟制品的价格,使低生活消费水准的烟民和青少年购买不起烟制品,减少吸烟公民。
② 禁止做烟草、烟制品广告宣传。烟制品外包装封面上要有明确和一目了然的烟制品危害的提示,告知购买者和消费者吸烟不仅严重危害自身健康也殃及他人。
③ 在控制和禁止吸烟的范围和区域,要张贴禁止吸烟标识和标志,不设立吸烟室和吸烟区域。要宣传二手烟没有安全界限(无阈值),仍然可以殃及他人。
④ 对公共场所的经营者和管理者要进行吸烟危害的教育,不经培训不准上岗。对凡是在禁止吸烟区域吸烟的烟民要进行劝告,对于不听劝告的要向监管部门举报并协助监管部门查处违规者。
⑤ 应广泛开展控烟禁烟的宣传教育活动。要通过不同的形式及渠道,全方位地宣传吸烟的危害性、二手烟和三手烟的危害,提高社会公众对吸烟及被动吸烟危害性的认识,主动远离烟草烟雾。普及烟草烟雾知识、普及控烟禁烟法律知识,广泛开展吸烟警示教育。��
5 参考文献�
[1]Ross J. Ban on smoking urged in all federal buildings\. http://legacy.library.ucsf.edu/tid/qqi32f00.�
[2]Smoking ban in federal buildings\. http://legacy.library.ucsf.edu/tid/ khr92f00.�
[3]Executive Order 13058.Protecting federal employees and the public from exposure to tobacco smoke in the federal workplace\.1997-08-09.�
[4]顾泳.吸烟室5米外空气质量仍堪忧\.解放日报,2009-02-26(6).�
(收稿日期:2010-02-02)
