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文/刘梦洁
随着我国房价的高企，部分中低收入家庭正面临着住房难题。2010年我国正式将公共租赁住房（简称为公租房）纳入我国城镇住房保障体系。2020年发布的《十四五规划和2035远景目标》提出了要按照规划利用集体建设用地建设租赁住房，以扩大租赁性保障房的供给，进而完善长租房政策。毫无疑问，要想从根本上解决房地产问题，还是要大力发展保障性住房，其中公租房对完善住房保障体系的作用愈加重大。
当前，深圳为了推动房地产市场平稳持续健康发展，达到“住有宜居”的目的，进一步加快了保障性住房与人才住房制度的建设。
深圳是我国最早实施公租房制度的城市之一。尽管目前深圳已通过公租房解决了部分群众的住房问题，但是其公租房的退出机制目前还亟待完善，且国内对于公租房的退出机制没有形成一个系统的规范，本文对如何完善深圳的公租房退出机制提出了建议，以期在百年未有之大变局的背景下，让深圳真正做到“住有宜居”。
（一）公租房退出机制概念
“机制”一词在社会学中可以泛指各主体、部门或机构等相互协调配合形成合力以促使某个系统得以合理运转下去。本文将其进行引申，把公租房退出机制界定为当某种条件被触发时，租户配合公租房各方管理部门，搬离自己承租的公租房，促进公租房的循环使用，进而促进住房资源被合理有效利用的一种反应。
本文将公租房退出机制分为主动退出机制和被动退出机制，如图1所示。依据如何确定租户触发了退出条件、租户触发条件后该如何退出公租房、租户不依规退出公租房应承担什么责任这一思维逻辑，将深圳公租房的退出机制划分为动态监管规定、退出办法和退出道德风险约束手段。
图1 公租房退出机制
（二）深圳市公租房动态监管规定
深圳的退出动态监管是自租户承租公租房后，管理部门对承租人收入、住房等信息和公租房使用情况的监督检查，图2（图中序号为行为发生顺序）展现了租户触发退出条件时该子机制的运转情况。
图2 深圳公租房动态监管
该子机制的主体包括住建局、租户、住宅租赁管理服务中心。住建局在租户承租后就承担着建立居民档案和信息系统等职责，以便日常监管租户是否触发机制运行条件。当租户违规违约时，住建局将负责总体的协调指挥，住宅租赁管理服务中心和征信机构则对租户行为作出反应，笔者之所以将征信机构的行为画成虚线，是由于尽管深圳规定了征信机构应当将存在道德风险的租户纳入征信记录，但通过对文献的查阅，发现这一政策并未实际落地。
（三）深圳市公租房退出办法
深圳公租房退出办法为深圳对租户退出公租房的流程所作的规定。依据划分退出机制的逻辑，将其划分为主动退出办法和被动退出办法。
主动退出办法的触发条件分为租期内租户户籍、住房等信息的变化和首租期三年届满。第一个条件被触发后需要提前30日告知住宅租赁管理服务中心。
被动退出办法的触发条件分为租户骗租、违约和赖租。比如租户在租期届满时提出了续租申请，住宅租赁管理服务中心在30日内对其进行资格审查，发现其不符合条件，便在10日内拒绝租户的续租申请，并在之后的5日内书面通知租户，如此时租户拒不退出，那么就触发了赖租这个退出条件。
笔者将上述被动触发条件都归结为租户的道德风险，这也是深圳公租房退出机制存在的问题之一。
（四）深圳市公租房退出道德风险约束手段
上文已经提及了被动退出的三个触发条件：申请人或租户骗租、租户租期内违约和租户赖租。
若申请人在公租房准入期就触发了第一个条件，则住宅租赁管理服务中心驳回其申请、处以罚款和剥夺公租房申请资格10年；
若在租赁期触发该条件，则除上述惩戒手段，还应解除租户合同、收回住房、收取租户市场租金和加罚一倍罚款。
若租户触发第二个条件，管理部门会责令租户改正、没收违法所得、处罚款和剥夺其申请公租房的资格5年。
若租户触发第三个条件，管理部门会调查其赖租理由。有正当理由的租户，可将其搬迁期延长60日；
无正当理由的租户需缴纳市场租金，并由人民法院强制搬迁。
（一）公租房动态监管存在的问题
1.公租房相关机构管理精细化程度不足。深圳已形成了较为完整的公租房管理机构体系，各个部门各自均有分工。例如住房与城乡建设局主要负责公租房法律法规的起草和批准实施等工作；
不动产登记中心和各区设置的部门则主要审核租户资质。但是深圳公租房的退出管理，并没有较为专业的管理人员负责时时跟进。想要让租户按时退出是一项较为繁杂的工作，涉及多个行政事业单位的直线型管理，很容易最终导致部门之间相互“踢皮球”。同时，受机构编制数量的限制，部门管理人员只能通过临时借调和内部协调来招聘，难以保证新人对退出政策的了解，难以保证日常监管的质量。
2.对租户信息的动态监管较为薄弱。深圳市公租房的准入程序已经较为科学完善，即“三级审核、两次公示”①，终审环节中更是“九查九核”②。但对收入的核查在如今“主播”等行业兴起的背景下变得愈加困难，而且房产核查往往只有一次，后续房管局与住房保障部门的信息并不互通，而婚姻信息只在民政部门更新。此外，深圳只规定相关部门应对租户入住退出进行登记管理、对公租房使用情况进行监督检查、对承租人信息的变动情况进行核查，但并未对管理部门在租户租期内的入户核查等权利进行明确的规定，使其无法及时获得数据。目前我国的个人征信和收入申报体制还不够完善，深圳市住房管理机构无法动态掌握承租人家庭人均收入和住房面积的变化。即便条件允许，想要精准掌握租户家庭的股票证券等隐性资产在技术上也十分困难。
（二） 公租房退出办法存在的问题
1.公租房立法层次较低。《深圳市保障性住房条例》尽管具有一定的法律效力，但不是专门针对公租房设定的法规，对象还包括安居性商品房和经济适用房等多种住房，故各条目之间衔接不畅，不利于形成完备的退出机制。立法层次低也使得地方法律运行有一定随意性。例如当承租人违法违约时，中央与深圳有不同的规定：中央规定违法承租人应补缴自违法行为发生之日起的市场租金，记入公租房管理档案，处1000元以下罚款；
由上文可知，深圳的惩戒更为严厉。深圳的规定与中央冲突，对承租人的实际惩戒可行性不好判断。③
2.退出条件和程序规范性不足。深圳规定租户因各种原因在本市拥有任何形式自有住房，需在一个月内主动退租。笔者认为该条件会助长承租人的投机心理，承租人若在外地拥有自有住房，实际上并不受法律约束。在主动退出程序中，深圳提及承租人信息变动时，应持相关材料办理信息变更，但由于该条例强制性不足，也并未详述管理部门对此项工作的具体安排，租户往往拒绝办理信息变更。在被动退出程序中，若租户违规违约且有特殊原因逾期搬迁，准许其有三个月过渡期。笔者认为三个月的过渡期是否合理还有待商酌，每个承租人的具体情况不同,部分承租人可能会“因退返贫”。
（三） 租户存在的道德风险问题
1.准入和管理过程中的骗租行为。本文将骗租界定为申请人在公租房准入阶段或租户在租期内隐瞒或者提供虚假的户籍财产等事实信息或伪造有关证明材料取得公租房。2017年，由于主管部门审核不到位，来自深圳的10余户家庭在签订公租房合同时，购买了经济适用房或普通商品房。有9户家庭向市、区两级部门成功申请、同时租用2套公租房，租期为1至52个月不等。④
2.管理过程中的违约行为。租户在承租公租房后可能会出现下述行为：擅自转租、互换、出借和抵押公租房；
将公租房用于经营性用途和改变公租房使用功能；
无正当理由长期拖欠租金；
无正当理由长期空置公租房。2018年深圳盐田、龙华两区被发现有7套公租房已被分配但长期无人入住。⑤同年，深圳的“58同城”中有4条龙悦居小区（深圳最大公租房小区）的转租信息，且网站所挂房子的户型、楼层等均与龙悦居实际房屋不匹配，最后查明是部分居民借公租房名义出租商品住房。⑥
3.退出执行过程中的赖租行为。本文将赖租界定为租期到期或申请续租被拒的租户未按照规定时间办理退出手续。这与“拖欠租金”行为是有本质区别的，是“不退房”的问题。2017年，深圳的28个单位、100户家庭的702套公租房被曝租期已满，过期时间最高99月，且均未依规办理退租或续租手续。⑦
（一） 对公租房动态监管存在问题的原因分析
1.监督执行未设立明确主体与权责。从机构设置角度讲，横向来看，公共租赁住房的管理不只依靠住房保障部门，还涉及民政、财政、金融、社保、公安、执法和司法等一系列部门的协调和沟通，但在相关流程和机制中，并未对这些部门在公租房退出管理中的职责与权力进行划分，各部门的监督管理存在着信息隔阂，因而难以形成合力。纵向来看，尽管市内的街道办事处、区住房保障管理部门和市住建局在公租房申请审核流程中有了明确的分工，但是对于公租房后期的动态监管和退出监管却没有明确各自的职责，无法形成完整的监督链条，效率不高。
2.公租房管理者监管动力不足。深圳市没有出台公租房相关条例，相应地也没有专门针对公租房退出的执法队伍来对租户实施清退。管理部门对违规违约的承租人只能采取整改、约谈、下发通知和取消资格等手段。尽管有关规章已经规定了可以将租户诉诸法院，但是实行起来行政成本不低，实施效果也不好。
3.公租房社会监督制度不完善。尽管深圳住建局对公租房的有关项目信息会进行公示，如将轮候名单中申请人姓名、入深户时间和社保缴纳时间等信息进行公示，但是公示信息主要为姓名、证件号码和合同号，信息过于简单。深圳对于租期即将到期的租户也并未公示，这样群众就无法对赖租现象进行监督。此外，深圳规定了群众举报投诉方式、途径和受理条件，但对公租房公示异议的举报奖励和举报后的保护机制并未作详细的规定，往往使得公示制度流于形式，且公民害怕打击报复，最终选择不举报。
（二） 租户存在道德风险的原因分析
1.严格的准入条件迫使居民骗租。深圳市申请公租房存在四个门槛：社保、住房、户籍和年龄，如图3所示。
图3 申请人准入需满足的要素
首先，年满18岁的申请人需累计缴满3年以上社保，若其学历或职称达到一定程度，则可减少缴纳社保的时间，若居民有某些困难条件，则可不缴社保；
其次，申请人及其家人在深圳市不能拥有自有住房和享受保障房政策；
最后，申请人必须具有本市户籍，依靠随迁子女政策获得户籍的居民不能作为申请人。
可以看出，上述申请条件对住房困难家庭是较为苛刻的。首先，作为申请人必须具有本市户籍，但深圳人才引进政策对许多外来务工人员并不适用，户籍壁垒必然会导致公租房涵盖人员不全面。其次，很多公租房申请人文化水平不高，不愿也不能耐下心来分析政策，而且由于种种原因无法与用人单位建立劳动关系，故3年的社保条件也较为严苛。因此部分申请者会选择提供虚假的户籍和社保信息。
2.缺乏柔性退出办法。当深圳租户触发某种条件时，应按照要求退出公租房，该退出办法被称作刚性退出。所谓柔性退出办法是当租户触发了退出条件后，管理部门以提租或购买部分产权为条件继续保留承租人居住资格。尽管此时租户看似没有退出，但由于其不再享受优惠条件，所以实际已退出了公租房。目前深圳公租房多采用刚性退出办法，尽管此形式在初期是合理的，但为了简化管理程序而采用“一刀切”模式，必定会对部分人不够公平，进而导致部分租户铤而走险，走上骗租的道路。
3.惩戒办法不够严厉。随着深圳近年房地产价格的上涨，同地区租住公租房与商品住房成本相差较大。例如，上文提及了不符合条件的租户骗租被主管部门发现10年不能承租公租房，惩戒办法看似较为严厉，但对申请人来说，若可通过骗租申请到公租房，还是可以看到获利空间，且就算未来不能承租公租房，其本人并没有多大的损失。同时，深圳公租房轮候人员很多，就会让符合条件的申请人为了提高自己的优先级而选择骗租。
4.租户退出意愿不强。租户的退出意愿是受各方面因素影响的，如租户的个人特征：年龄、婚姻、受教育程度、身体健康状况和居住时间等。如年龄偏大的租户更想拥有安稳的老年生活，加上信息不对称，发生违规行为却不自知，还认为是有关部门在有意刁难，或者认为既然自己好不容易申请到公租房，且搬出去也买不起商品房，还不如赖在这里不走。又如租户长时间居住后产生福利依赖的心理而不愿退出公租房，身体不好的租户由于要负担巨大的医疗成本而不愿退出公租房。对公租房政策的认知度也会影响租户的退出意愿，认知度高的租户充分了解自身的权利和义务，较愿意退出。
（一） 对公租房动态监管的完善对策
1.整合公租房管理机构职能。以我国香港为例，香港的房屋委员会是专门负责制定公屋政策的机构，政策具体的执行则由房屋署负责。香港的公屋分布于多个地区，当地管理部门将每个地区细化为多个管理分区，再依据公屋建设规模来决定设置多少个屋邨管理处，屋邨管理处是具体管理公屋的机构，通常一个管理处会负责多个公屋。每座公屋都会设置一个公屋办事处，每座楼配备专门的管理员，公务办事处被屋邨管理处监督。
因此笔者建议如下：首先，深圳市政府可以组建公租房领导协调小组，如图4所示。组长由主要的市领导担任，与保障性住房有关的财政、公安、社保、民政和金融等部门的负责人加入领导协调小组中。深圳市住房保障领导协调小组为管理保障性住房的市级机构，可以促进上述各部门的联动工作。其次，在市政府和各级住房保障部门的监管下，在社区设立专业化的公租房日常管理机构，以属地化的原则切实做好对租户的服务和管理，对租户续租申请进行资格的审核，对承租人和轮候人的信息进行动态监管，对不符合条件承租的租户及时进行清退。
图4 公租房的动态监管制度
2.建立共享的公租房租后管理信息平台。领导协调小组专门搭建起面向住房保障部门的公租房信息管理平台，方便其了解租户在租赁期间的信息变动情况，为部门后续的日常巡查管理、退出执行等监管动作提供有力的依据。各部门一定要仔细核对上传的信息，确保信息的准确性和真实性，从源头杜绝虚假信息。同时要对各自负责的信息进行及时更新，确保信息的时效性。当然，在建立共享账户时，一定要明确信息公开的目录，确保对申请者隐私的保护，防止被不法分子滥用或泄露申请者的信息。
值得一提的是，深圳市公共住房基础信息平台于2020年1月13日正式上线运行，从公共住房的规划建设开始就进行了数据管理，目的是建立公共住房的一体化应用体系。这是一个很好的开端，但笔者还是希望未来对公共住房可以依据不同对象进行分类管理。
3.逐步建立公租房信用制度。我国目前的信用制度还不完善。首先，未来应为每位公民建立一份从出生到死亡的个人信用档案，包含公民收入、户籍和住房等信息，以便随时掌握公民的收入和财产信息，因为随着灵活就业者逐渐增多，公民的隐形财产更加不好掌握。其次，应逐步加强信用评估体系的建设，在公租房的申请期内将申请者的信用评分作为准入和轮候次序的标准。最后，将租户赖租、骗租和违约行为与其个人的信用挂钩，加大承租人的失信成本，可由银行采取增加其贷款利率、冻结其信用卡等措施，对优质租户则可以在其退出后给予其租房补贴或者低息激励。
4. 完善公租房的社会监督制度。首先，深圳住建局要重视社会监督的作用，并把公示制度作为公租房动态监管的补充。为此，笔者建议将公示制度应用于居民租住公租房的全时期，在申请人的审核阶段切实做好区、市两级公示，不只是对简单的信息进行公示，而要对家庭人口数、住房和婚姻等信息进行适当的公示，从源头杜绝骗租。同理，对公租房轮候人员的公示，要在保障其隐私权的前提下补充公示信息，以便申请者的优先级有确切的评估指标。租户承租后每满一年，都要对其信息再次进行公示，让群众的社会监督成为动态监管的补充，同时要注重对租户剩余租期和超过租期的租户信息进行公示，从而有效减少赖租行为的发生。其次，深圳若想使该监管方式行之有效，则必然要配备专业的人员负责受理公租房的举报信息，同时要采取举报奖励措施和保护手段，以增加居民举报的积极性。
（二） 公租房退出办法的完善
1.提升公租房立法层级。当前深圳市对于公租房的立法主要为政府规章，立法层次不高，容易发生退出执行混乱的情况，因此未来要从两个方面提升立法层级。
首先中央需要出台统一的法律规范，对各省市的公租房制度建设加以约束。我国可借鉴部分国家和地区的成功经验：我国香港在回归前颁布的《房屋条例》对公屋的退出机制、违反规定的惩罚等诸多方面进行了详细的规定。我国人大和各相关部门要尽快沟通协商，出台具有科学性、系统性和前瞻性的《住房保障条例》和《住房保障法》，明确规范保障性住房的承租、配租、运行维护和退出等环节。当然深圳市可以先行提高公租房的立法层级，在深圳市目前出台的规章基础上，制定并实施符合深圳实际情况的《公租房管理条例》，提高公租房退出管理的精准化程度。
2.科学规范公租房退出条件和程序。首先，尽管深圳对公租房申请人在外市拥有住房不加限制，但该条件违背了公平原则。笔者认为，若申请人在外市拥有住房，深圳可考虑降低其轮候的优先级。
其次，深圳将租户无正当理由六个月空置公租房、拖欠租金等行为视为违约。为了防止租户钻政策的空子，应当详细列明正当理由，如受公司长期派遣、住院或暂时经济条件不佳等。
再次，深圳对被动退出的租户安排了至少30天、至多90天的搬迁期。随着深圳商品房租金的攀升，对于那些本身有住房困难但却违约的租户来说，租到适合的房子十分困难，可以适当将搬迁期延长至半年，但搬迁期的延长应建立在对租户信息的了解之上。搬迁期延长势必会增加赖租现象，这也是需要考虑的因素。
最后，我国对公租房管理部门清退租户的动作并未设置时间限制，所以相关部门在办理手续时不会考虑到行政效率。深圳市住宅租赁管理服务中心没有对赖租清退进行时间约束，该部门可能会对公租房的清退工作消极对待。笔者建议深圳市对强制清退的期限进行明确规定，增强有关部门的执行动力。
3.合理扩大公租房供给量和提高租房补贴并举。深圳市每年都有大量等待轮候的申请者，从本质上讲，深圳公租房之所以要设立退出办法，都是因为目前深圳公租房供不应求。
笔者建议，深圳市住建局要与房地产相关部门进行信息沟通和交流，对各区公租房供求情况进行科学的测算，对城市规划、财政资金、土地供应和机构人员设置进行统筹考虑，合理适度地扩大公租房的供给量，采用新建、改建和收购等多种方式筹集公租房，合理利用增量和存量房源。同时，深圳政府也要继续鼓励社会单位和产业园组织等建立公租房，分担政府压力。
目前深圳市规定，对于成功认租公租房的轮候人员将停发租房补贴。深圳的租房补贴实际上面对的是引进人才，且有户籍限制，在财政资金有限和城市规划的限制下，公租房的供给量不可能盲目扩大，深圳可以考虑放松对租房补贴门槛的限制。
（三） 对租户道德风险约束的完善对策
1.制定柔性的公租房退出办法。鉴于当前深圳市刚性退出制度使得居民退出意愿不强，退出后的居住条件无法得到有效的保障，若通过法院强制执行公租房的退出，执行成本必定超出福利保障的成本。因此，深圳市未来要制定柔性的退出办法，以提高公民主动退出的积极性。
以我国香港为例：香港公屋的退出政策规定，若公租房承租家庭收入不再符合规定标准，那么该家庭需要缴纳更高的租金，而不是必须搬离公屋。同理，若家庭收入有所下降，则可以申请调低租金。深圳市未来可以采取该方式，调整不符合续租条件的承租人的租金，从而达到实质性退出的目的。
以美国为例：美国对购买自住型的商品房的公民实行优惠政策，购房者可以向政府申请税收减免，首次购房的优惠力度则更大（30年住房贷款，首付低于5%，利率为6%-8%）。深圳为了激励租户退出公租房，也可允许其支付较低的首付购买深圳市的商品房，同时降低其贷款的利率，或给予租户安居房的优先购买权。
新加坡和美国等国家允许租户购买公共住房。深圳市若想在未来回收公租房的建设成本，依靠租金只是杯水车薪。因此，未来深圳市可以参照国内共有产权住房的试点，租户达到一定租赁期后，可按比例购买公租房的部分产权，进而享受部分的收益权和处分权。
2.加大对违规违约行为的惩戒力度。目前深圳对骗租和违约的惩罚办法多为行政惩戒——取消资格和停止发放补贴，经济惩戒——罚款和加收租金，司法保障——人民法院强制执行，但法律手段即追究当事人的法律责任应用得很少。上文提到，未来深圳也可将惩戒手段与租户的信用挂钩，必要时追究租户的刑事责任。当前人民法院的强制清退制度时间成本高、步骤繁琐。未来深圳应允许住房管理部门进行及时清退，赋予其较大的法律强制执行力，以提高公租房清退的效率。对于赖租者，不仅要强制清退、收取市场租金和不退还保证金，还可以给予相应的罚款。
3.合理适当地降低准入门槛。目前深圳市的公租房政策只是针对深圳户籍的人口，并没有将外来务工人员纳入保障范围内。从公租房的本质来讲，公租房就是为了保障城市内所有住房困难群体的基本住房需求，我国其他城市如北京、上海等对此并没有户籍上的壁垒。深圳市未来也应该在立法层面上切实保障外来从业人员的权益，扩大公租房的覆盖面。
深圳市在2016年实现了公租房和廉租住房的并轨，公租房的覆盖范进一步扩大。当然，即便深圳市未来要扩大公租房的覆盖面，也要遵循循序渐进的原则，不能因盲目扩大保障对象而影响本地户籍人口享受保障待遇，要依据政府的财政能力去调整政策。即便未来有望打破户籍的限制，公租房必要的门槛也不能被弱化或取消，如缴纳社保时间、工作时间和收入水平等，仍应该用这些条件来对保障对象进行优先级排序。
4.对公租房退出进行普及宣传。深圳市政府和住建局可以积极地对公租房退出在社区内和新闻媒体上进行大力宣传，提高租户对公租房政策本身的认可度，增强其退出的意愿。住房管理部门和各相关部门要通力合作，以社区为单位加强对承租者公共租赁住房知识的普及和相关政策的宣传，使得租户充分了解公租房是具有过渡性质的保障性住房，租户只有限定期限的居住使用权而不具有所有权。对于那些主动退出的典型光荣案例，要大力地在社区内进行宣传，利用租户之间的模仿效应，激发整个社区的良好风气。
注释
①租户申请时,需要通过街办、区住房保障中心、市住房保障中心三级审核,并在深圳市住建局官方网站上作两次公示,符合条件才能选房。
②九查九核是指对申请家庭户籍、车辆、住房、保险、个税、存贷款、证券、残疾等级、优抚对象等情况均进行审查核实。
③我国《立法法》第七十九条规定,法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。第八十七条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章下位法违反上位法规定的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销。
④参见深圳市审计局网站：http://audit.sz.gov.cn/。
⑤参见深圳市审计局网站：http://audit.sz.gov.cn/。
⑥参见深圳市住房和建设局网站：http://zjj.sz.gov.cn/。
⑦参见深圳市审计局网站：http://audit.sz.gov.cn/。
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